III OSK 4073/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2276/19 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 24 lipca 2019 r., nr DLK10.1124.84.2019 w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz M.W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r., II SA/WA 2276/19 oddalił skargę M.W. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 24 lipca 2019 r., nr DLK10.1124.84.2019 w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 stycznia 2019 r., I OSK 1038/18 oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 grudnia 2017 r., III SAB/Gd 32/17 w sprawie ze skargi M.W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. W motywach rozstrzygnięcia NSA wskazał, że pomimo tego, iż art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "p.w. KAS") zawiera jedynie sformułowanie, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r., poz. 813, dalej: "ustawa o KAS"), oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS, wygasają 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a zatem przepis ten nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie ze służby funkcjonariusza 31 sierpnia 2017 r., to taki obowiązek organu należy jednak w tym przypadku przyjąć. Skoro bowiem – z mocy art. 170 ust. 3 p.w. KAS – wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a więc ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkiem wygaśnięcia stosunku służbowego, to w analizowanej sytuacji zachodzi domniemanie załatwienia sprawy również w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Dyrektor Izby Skarbowej [...] decyzją z 30 kwietnia 2019 r., nr 2201-IZK.2.111.191.2019 stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego M.W. (dalej: "skarżąca") 31 sierpnia 2017 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z 24 lipca 2019 r., nr DLK10.1124.84.2019, utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. Szef KAS w uzasadnieniu decyzji podał, że rozstrzygnięcie w zakresie stosunku służbowego determinowały względy wynikające ze zmian w organizacji funkcjonowania skarbowości i Służby Celnej, tj. utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej. Skarżąca nie otrzymała pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, w konsekwencji czego jej stosunek służbowy wygasł 31 sierpnia 2017 r., stosowanie do przepisu art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS. Wyjaśnił, że organ pierwszej instancji, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego komu należy złożyć propozycje zatrudnienia lub pełnienia służby wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno – kadrowe podległej mu jednostki. Podkreślił, że od 1 marca 2017 r. w każdej z konsolidowanych jednostek funkcjonowały komórki organizacyjne zajmujące się szeroko rozumianym wsparciem i logistyką. W wyniku przeprowadzonej reformy liczba komórek zajmujących się procesami pomocniczymi uległa zmniejszeniu. Ograniczona została również liczba osób wykonujących zadania z zakresu wsparcia, logistyki i spraw ogólnych. Dotychczas wykonywane przez skarżącą zadania wynikające z zajmowanego stanowiska nie znajdowały się w katalogu zadań przewidzianych w ustawie, które mogą wykonywać funkcjonariusze Służby Celno – Skarbowej. Skarżąca, nie zgadzając się z powyższą decyzją Szefa KAS, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podał, że organy obu instancji związane były wykładnią prawa dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku i Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 153 i art. 190 i art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z póżn. zm., dalej jako p.p.s.a.) W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji czyni zadość wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. i uwzględnia w sposób należyty ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2019 r., I OSK 817/18. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przypadku, gdy organ administracyjny pierwszej instancji zdecydował się nie przedstawić skarżącej propozycji służby lub pracy, a z wiążących orzeczeń Sądów administracyjnych, które zapadły w rozpoznawanej sprawie wynikało, że należało wydać decyzję administracyjną w tym zakresie, to decyzje organów obu instancji powinny zawierać zindywidualizowane powody, które przemawiały za takim, a nie innym stanowiskiem wobec konkretnej osoby. Zdaniem składu orzekającego organy dopełnił tego obowiązku. Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżyła go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 pkt a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust.3 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, poprzez: a) niezasadne oddalenie skargi skarżącej i zaakceptowanie faktu, że stosunek służbowy skarżącej miałby wygasnąć w sytuacji, gdy właściwe zastosowane kryteria z art. 165 ust. 7 p.w. KAS obligowały Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] do wręczenia skarżącej propozycji służby i brak tej czynności był niezgodny z prawem, a jako taki rzutuje na niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji, b) niezasadne oddalenie skargi skarżącej i zaakceptowanie faktu, że stosunek służbowy skarżącej miałby wygasnąć wskutek braku wręczenia propozycji służby w sytuacji, gdy powody braku wręczenia propozycji służby skarżącej podane przez organy nie mieszczą się w ustawowych przesłankach podjęcia takiej decyzji określonych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, c) poprzez brak kontroli zasadności niewręczenia Skarżącej propozycji służby lub pracy przez pryzmat przesłanek określonych w wskazanych przepisie, co doprowadziło do wadliwej akceptacji zaskarżonej decyzji Szefa KAS i poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...]. Ponadto skarżąca z ostrożności procesowej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła także obrazę przepisu art. 145 §1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS, poprzez akceptację przez Sąd wadliwej konstrukcji orzeczenia organów obu instancji, w której stwierdzają one wygaśnięcie stosunku służbowego z 31 sierpnia2017 r., w sytuacji w której powinna to być decyzja o zwolnieniu z służby, ewentualnie stwierdzenie wygaśnięcia służbowego, ale z datą bieżącą wydania orzeczenia. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła także: 1) obrazę przepisu art 190 p.p.s.a., przez błędne uznanie przez WSA, że uprzednio wydane w sprawie orzeczenia nakazywały zwolnienie skarżącej z służby (stwierdzenie wygaśnięcia jej stosunku służbowego), 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 153 p.p.s.a., przez błędną akceptację wadliwego poglądu organów co do tego, że uprzednio wydane w sprawie orzeczenia nakazywały zwolnienie skarżącej ze służby (stwierdzenie wygaśnięcia jej stosunku służbowego), 3) obrazę przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, które nie uzasadnia treści sentencji orzeczenia, nie odnosi się do zarzutów skargi i nie tłumaczy w ogóle treści rozstrzygnięcia, 4) obrazę przepisu art. 1 § 1 i 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewłaściwą (bo niepełną, niedokładną) kontrolę administracji publicznej i przez to przyjęcie wadliwego stanu faktycznego sprawy, poprzez zaakceptowanie nieprawdziwych ustaleń i twierdzeń organów co do powodów zwolnienia skarżącej z służby. W oparciu o tak postawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie całości sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowanie, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto skarżąca wnosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Skarżąca w piśmie procesowym z 27 lipca 2022 r. wniosła o przyspieszenie terminu rozpoznania sprawy, jednocześnie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W odpowiedzi na wezwanie organ w piśmie procesowym z 20 września 2022 r. wniósł o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie. Natomiast skarżąca w piśmie procesowym z 6 października 2022 r. oświadczyła, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarżąca w piśmie procesowym z 9 grudnia 2022 r. przedłożyła dodatkową argumentację, wskazując na wyroki Sądu pierwszej instancji, które dowodzą, że decyzja o zwolnieniu skarżącej jest niezgodna z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Organ w piśmie procesowym z 29 grudnia 2022 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zasadne są te zarzuty skargi kasacyjnej, które wytykają wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a tym samym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta staje się istotna, kiedy nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Rację ma skarżąca kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia powyższych wymogów. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy orzekające w sprawie organy, przed podjęciem decyzji o złożeniu bądź nie propozycji służby/zatrudnienia, przeprowadziły procedurę oceny skarżącej kierując się przesłankami określonymi w art. 165 ust. 7 p.w. K.A.S. Sąd pierwszej instancji zauważył wprawdzie, że decyzja o wygaśnięciu stosunku służbowego skarżącej powinna zawierać zindywidualizowane powody, które przemawiały za takim, a nie innym stanowiskiem wobec konkretnej osoby, żeby następnie stwierdzić jedynie, że organy dopełniły tego obowiązku, nie argumentując szerzej tej oceny. Ocena ta stanowiła odpowiedź Sądu na zarzuty skarżącej, że organy wydając zaskarżone decyzje nie uwzględniły posiadanych przez nią kwalifikacji i przebiegu jej służby, naruszając przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Do tego istotnego, z punktu widzenia normy prawnej znajdującej w sprawie zastosowanie, aspektu sprawy Sąd nie odniósł się w żadnym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest na tyle lakoniczne, że nie daje jasnego obrazu przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji oceny postępowania administracyjnego. Brak rozważań dotyczących kwestii w sprawie zasadniczych nie pozwala na przyjęcie, że Sąd pierwszej instancji przeanalizował wszystkie istotne aspekty rozpoznawanej sprawy oraz wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Te wątpliwości powodują, że zaskarżony wyrok wymyka się spod kontroli instancyjnej. Jego uzasadnienie w oczywisty sposób nie odpowiada kryteriom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie daje rękojmi, że Sąd stosując art. 151 p.p.s.a. dołożył należytej staranności przy podejmowaniu takiego rozstrzygnięcia. W związku naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. i wskazanymi brakami uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jako przedwczesne Naczelny Sąd Administracyjny uznał odnoszenie się do zarzutu naruszenia przepisów wskazanych w III zarzucie skargi kasacyjnej. Kwestia z jaką datą powinno dojść do wygaśnięcia stosunku służbowego wiąże się z oceną legalności zaskarżonej decyzji, a ta została przeprowadzona w sposób uniemożliwiający jej instancyjną weryfikację. Niezasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, które oscylują wokół zagadnienia, czy wydane w sprawie orzeczenia (wyrok WSA w Gdańsku z 20 grudnia 2017 r., III SAB/Gd 32/17 i wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., I OSK 1038/18) obligowały organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej (zwolnienie ze służby). W wyroku z 17 stycznia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny stwierdził, że skoro w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie otrzymała pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, zachodziła konieczność wydania decyzji stwierdzającej zwolnienie jej ze służby. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne ze wskazaniami zawartymi w powyższym wyroku, w którym badana była sytuacja prawna skarżącej w ramach Służby Celno-Skarbowej. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie uznał, że w przedmiotowej sprawie organ pozostaje w bezczynności co do zakończenia stosunku służbowego. Konsekwencją nieotrzymania przez skarżącą pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby było bowiem wygaśnięcie stosunku służbowego traktowane jak zwolnienie ze służby. Zatem kontrola zaskarżonej decyzji sprowadzała się jedynie do zbadania, czy w decyzji szczegółowo wyjaśniono, dlaczego skarżącej nie przedstawiono propozycji służby ani zatrudnienia, co skutkowało jej zwolnieniem ze służby. Z tych względów, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który rozpoznając ponownie sprawę powinien wyeliminować dostrzeżone przez NSA uchybienia. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.