III OSK 40/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 września 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 604/23 odrzucającego skargę E. S. na uchwałę Rady Miejskiej w P. Nr LXVI/383/23 z dnia 13 kwietnia 2023 r. w przedmiocie włączenia Przedszkola Gminnego w P. w skład Zespołu Szkół Publicznych w P. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 29 września 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 604/23, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej zwanej p.p.s.a.) odrzucił skargę E. S. na uchwałę Rady Miejskiej w P. nr LXVI/383/23 z 13 kwietnia 2023 r. w przedmiocie włączenia Przedszkola Gminnego w P. w skład Zespołu Szkół Publicznych w P. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na niewykazanie naruszenia interesu prawnego. Sąd podkreślił, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) dalej zwanej "u.s.g." nie ma charakteru skargi powszechnej. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała nie odbiera, ani nie ogranicza przysługujących skarżącej uprawnień. Co prawda na mocy ww. uchwały skarżąca mogła utracić status dyrektora wskazanego przedszkola gminnego, niemniej aktualna sytuacja skarżącej wynika z innych aktów i czynności organów gminy. Zdaniem WSA w Szczecinie podnoszone przez skarżącą argumenty mogą świadczyć o istnieniu po jej stronie wyłącznie interesu faktycznego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, zaskarżając je w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, przez popełnienie uchybień mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi wskutek (błędnego) stwierdzenia, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w związku z zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w P. nr LXVI/383/23 z 13 kwietnia 2023 roku w przedmiocie włączenia Przedszkola Gminnego w P. w skład Zespołu Szkół Publicznych w P., podczas gdy interes prawny skarżącej do wniesienia skargi wiąże się bezpośrednio z dyspozycją art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela w zw. z art. 63 ust. 21 ustawy Prawo oświatowe. Skarżąca jako dyrektor przekształcanej szkoły reprezentuje ją na zewnątrz i winna zostać włączona w proces konsultacyjny poprzedzający podjęcie decyzji w formie zaskarżonej uchwały przynajmniej w stopniu realizującym zasadę przekonywania i wysłuchania stron (szkoła jako jednostka organizacyjna, której bytu prawnego uchwała dotyczy niewątpliwe winna mleć status strony, zaś postępowanie Rady Miejskiej stanowiło w istocie zaprzeczenie realizacji tych zasad), a nadto, również ze swej indywidualnej perspektywy skarżąca jako dyrektor szkoły ma interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały, która stanowi bezpośredni przyczynek do skrócenia jej kadencji i w ten sposób swoistego obejścia zasady kadencyjności statuowanej przez ww. przepisy Karty. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego "wyroku" w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że jako kierownik jednostki organizacyjnej gminy (szkoły) jest ona podmiotem uprawnionym do wyrażenia swojego stanowiska i opinii w sprawie dotyczącym podjęcia zaskarżonej uchwały. W ocenie skarżącej, która jako dyrektor przekształcanej szkoły reprezentuje ją na zewnątrz, skarżąca winna zostać włączona w proces konsultacyjny poprzedzający podjęcie decyzji przez organ. Ponadto skarżąca jako dyrektor szkoły ma interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały, która stanowi bezpośredni przyczynek do skrócenia jej kadencji i w ten sposób obejścia zasady kadencyjności statuowanej przez przepisy Karty Nauczyciela. W ocenie strony w niniejszej sprawie w drodze analogii powinno znaleźć zastosowanie stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13, wedle którego rodzic dziecka uczęszczającego do szkoły ma interes prawny w tym, aby jej przekształcenie bądź likwidacja były przeprowadzone prawidłowo, w trybie określonym ustawowo, w tym przy poszanowaniu gwarancji proceduralnych przysługujących temu rodzicowi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. W uzasadnieniu podniósł, że podziela stanowisko Sądu I instancji odnośnie do odrzucenia skargi. Art. 101 u.s.g. nie może być w ocenie organu przepisem prawa materialnego, z którego skarżąca mogłaby wywodzić swój interes prawny do zaskarżenia uchwały. Przepisem takim nie jest także art. 7 ust. 1 i 2 Karty Nauczyciela. Jest to przepis kompetencyjny, który wbrew twierdzeniom skarżącej nie przewiduje żadnych kompetencji dyrektora w procesie podejmowania przez organ prowadzący uchwał o włączeniu placówki oświatowej w skład zespołu szkół. Interesu prawnego skarżącej nie można upatrywać także w art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego. Odwołanie z funkcji dyrektora następuje bowiem na innej podstawie prawnej i na podstawie innego aktu prawnego, tj. w trybie przewidzianym w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe i po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, kontrolując zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała rady gminy w sprawie włączenia przedszkola gminnego w skład zespołu szkół publicznych. W konsekwencji dopuszczalność skargi uzależniona jest od spełnienia wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g. przesłanki naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż w odniesieniu do ww. kategorii aktów gminnych art. 101 u.s.g. ma charakter przepisu szczególnego względem art. 3 § 2 pkt 5-6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2012 r., II OSK 1154/12, LEX nr 1251758). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r., I OSK 810/22, LEX nr 3621452). Zakreślenie przedmiotu skargi do aktów podjętych przez organy gminy, naruszających interes prawny lub uprawnienie, jest równoznaczne z wymogiem naruszenia przez zaskarżony akt praw skarżącego przysługujących temu podmiotowi jako jednostce. Jak słusznie podnosi się w doktrynie, skarga z art. 101 u.s.g. nakierowana jest na ochronę praw podmiotowych. Jednocześnie "[s]koro uchwała (zarządzenie) podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej może naruszać interesy prawne lub uprawnienia, to powinna mieć ona charakter zewnętrzny w takim znaczeniu, że kierowana jest do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy. Znamię zewnętrzności powodowałoby wyłączenie uchwał (zarządzeń) dotyczących spraw wewnętrznych organów, które je podejmują, jak również kierowanych do jednostek organizacyjnych gminy" (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, SIP LEX, art. 101, pkt 1 i 3). Podzielając to stwierdzenie należy wskazać, iż interes skarżącej w niniejszej sprawie nie ma charakteru interesu prawnego. Wynika to właśnie z faktu, że źródła owego interesu skarżąca upatruje w pełnieniu funkcji dyrektora Przedszkola Gminnego w P. i utraty tej funkcji w związku z włączeniem ww. jednostki w skład Zespołu Szkół Publicznych w P. Jednakże pełniąc funkcję dyrektora przedszkola publicznego skarżąca nie występowała w ramach sfery zewnętrznej administracji, w której to sytuacji naruszony byłby jej interes prawny jako jednostki (obywatela lub innego podmiotu prawa). Jako dyrektor placówki publicznej skarżąca nie korzysta z przysługującego jej prawa podmiotowego i występuje w ramach stosunku wewnętrznego, co oznacza, że zaskarżona uchwała dotyczy jej sytuacji wyłącznie jako podmiotu pozostającego w ramach aparatu administracyjnego. Zaskarżona uchwała wywołuje przede wszystkim skutek ustrojowy, prowadząc do zmiany organizacji placówek oświatowych w gminie. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że akty wewnętrzne regulują tzw. "ius interna administracji i mogą dotyczyć w szczególności struktury organizacyjnej, zasad działania, procedury decyzyjnej, sposobu obsady stanowisk w organach administracji publicznej itp." (M. Śliwa-Wajda [w:] Prawo administracyjne, red. J. Jagielski, M. Wierzbowski, Warszawa 2019, s. 75). Zaznaczyć przy tym należy, że poza zakresem postępowania kasacyjnego znalazła się analiza zaskarżonej uchwały w kontekście naruszenia interesu prawnego uczniów czy rodziców uczniów przekształcanej placówki. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej nie można zrównać i analogicznie traktować sytuacji prawnej dyrektora szkoły lub przedszkola i rodzica ucznia kształcącego się w danej placówce. Powołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13, pub. ONSAiWSA 2015, nr 4, poz. 64, dotyczył rodzica ucznia uczęszczającego do szkoły. Zgodnie z tym orzeczeniem rodzic ma interes prawny w tym, aby przekształcenie bądź likwidacja placówki były przeprowadzane prawidłowo, w trybie określonym ustawowo, w tym z poszanowaniem gwarancji proceduralnych przysługujących temu rodzicowi. Uprawnienie to Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnił w szczególności prawem (ucznia) do nauki i prawem rodzica ucznia do informacji o zasadniczych kwestiach dotyczących szkoły. W opozycji do powyższego, dyrektor przedszkola nie korzysta z powyższych praw, które przysługują jednostce, a nie piastunowi placówki podlegającej przekształceniu. Jednocześnie podkreślić należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy nie jest akt w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły. Jakkolwiek uchwała rady gminy w sprawie włączenia przedszkola gminnego w skład zespołu szkół publicznych może mieć znaczenie pod kątem statusu dyrektora szkoły (przedszkola), to nie wywiera ona bezpośrednich skutków w postaci odwołania ww. dyrektora. Zaskarżonej uchwały nie można utożsamiać z aktem odwołania dyrektora publicznej placówki oświatowej, który – w świetle orzecznictwa – jest aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak i w sferze publicznoprawnej (wyrok NSA z 21 lutego 2023 r., III OSK 1098/22, LEX nr 3598476). Treść zaskarżonej uchwały sprowadza się wyłącznie do włączenia z dniem 1 września 2023 r. Przedszkola Gminnego w P. w skład Zespołu Szkół Publicznych w P. i nie rozstrzyga o odwołaniu skarżącej z funkcji dyrektora ww. przedszkola. Tym samym rację ma organ wskazując, że interesu prawnego skarżącej nie można upatrywać także w art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego. Odwołanie z funkcji dyrektora następuje bowiem na innej podstawie prawnej i na podstawie innego aktu prawnego, tj. w trybie przewidzianym w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe i po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Źródła interesu prawnego skarżącej nie stanowi również art. 7 ust. 1 i 2 Karty Nauczyciela. Przepis ten określa zadania i kompetencje, obszar odpowiedzialności dyrektora szkoły. Jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, powołany przez skarżącą art. 7 ust. 1 i 2 Karty Nauczyciela stanowi, że szkołą kieruje dyrektor, który jest jej przedstawicielem na zewnątrz, przełożonym służbowym wszystkich pracowników szkoły, przewodniczącym rady pedagogicznej. Dyrektor sprawuje opiekę nad dziećmi i młodzieżą uczącą się w szkole. Jest to przepis kompetencyjny, który wbrew twierdzeniom skarżącej nie przewiduje żadnych kompetencji dyrektora w procesie podejmowania przez organ prowadzący uchwał o włączeniu placówki oświatowej w skład zespołu szkół. Przepis kompetencyjny jest kierowany do organu i jako taki nie może stanowić źródła interesu prawnego przysługującego jednostce, a tym bardziej świadczyć o naruszeniu takiego interesu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie każdy przejaw działalności organów administracji publicznej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie ma charakteru nieograniczonego. Podstawową funkcją sądu administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki, a nie przedmiotowego porządku prawnego (Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, s. 19, wyrok NSA z 20 grudnia 2018 r., I FSK 18/17, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją powyższego jest zawężenie kognicji sądu, zasadniczo do aktów i czynności ingerujących w sytuację prawną osób fizycznych oraz innych podmiotów (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a w przypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych – do aktów i czynności naruszających interes prawny jednostki (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.) – tak NSA w postanowieniu z 14 stycznia 2022 r., III OSK 7560/21, LEX nr 3292257). Tym samym niezasadny był zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela w zw. z art. 63 ust. 21 ustawy Prawo oświatowe przez odrzucenie skargi wskutek uznania, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego w związku z zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w P. LXVI/383/23 z 13 kwietnia 2023 roku w przedmiocie włączenia Przedszkola Gminnego w P. w skład Zespołu Szkół Publicznych w P. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.