III OSK 40/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Lu 82/22 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w L. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Lu 82/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] w [...] na bezczynność [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał [...] Spółkę Akcyjną z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku Fundacji [...] w [...] z dnia [...] lutego 2022 r., o udzielenie informacji w zakresie umów zlecenia i umów o dzieło zawartych przez spółkę w 2019 i 2021 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I), stwierdził, że bezczynność [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), orzekł o niewymierzeniu organowi grzywny (pkt III), a także zasądził od [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na rzecz Fundacji [...] w [...] kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Fundacja [...] w [...] (dalej: "skarżąca Fundacja", "wnioskodawca") w dniu [...] lutego 2022 r. wysłała listem poleconym do [...] (dalej: [...], "Spółka") wniosek o udostępnienie umów zlecenia i umów o dzieło zawartych przez Spółkę w 2019 r. i 2021 r. Od tego czasu Fundacja nie otrzymała żadnej odpowiedzi. Skarżąca Fundacja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi. Spółka wyjaśniła, że dniu [...] lutego 2022 r. zostały jej doręczone [...] wnioski o udostępnienie informacji publicznej o różnym przedmiocie żądania. Jeden z nich dotyczył treści umów zawartych na promocję [...] w roku 2017, drugi [...], zaś trzeci - będący przedmiotem niniejszej sprawy - obejmował swą treścią żądanie informacji "w zakresie umów zlecenie i umów o dzieło zawartych przez spółkę w 2019 i 2021 roku." Żaden z wniosków nie zawierał żadnego oznaczenia indywidualizującego, jak na przykład numeru identyfikacyjnego. Spółka podała także, że faktem jest, iż w treści odpowiedzi z dnia [...] marca 2022 r. na wniosek będący przedmiotem niniejszej skargi po pierwsze nie wskazano wprost, iż stanowi on odpowiedź na ten konkretny wniosek, jak również omyłkowo wskazano, iż został on doręczony za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej (email). Zdaniem [...] nie może być jednak żadnych wątpliwości, że stanowi on odpowiedź na przedmiotowy wniosek skoro w dniu [...] lutego 2022 r. skarżąca przesłała [...] wnioski, zaś Spółka skierowała do niej [...] odrębne odpowiedzi i w każdej z nich odniosła się do wniosku datowanego na dzień [...] lutego 2022 r. W treści maila z dnia [...] marca 2022 roku, godz. 15:39 Spółka wyraźnie wskazała, iż "W załączeniu przesyłamy odpowiedź na Państwa wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...].02.2022r.", zaś pozostałe dwie odpowiedzi, tj. z dnia [...] marca 2022 r. oraz [...] marca 2022 r. wskazują, iż dotyczą one pozostałych dwóch wniosków z tego samego dnia, tj. [...] lutego 2022 r. W ocenie Spółki żądanie o treści zawartej we wniosku będącym przedmiotem niniejszej skargi nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."). Lakoniczne i nieprecyzyjne sformułowanie nie pozwala na potraktowania go jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Podmiot zobowiązany przy tak sformułowanym wniosku nie mógł i nie miał obowiązku odczytać intencji skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości, że [...] S.A. w [...] – będąc osobą prawną realizującą zadania publiczne, w której pozycję dominującą, w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, posiadają jednostki samorządu terytorialnego – należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznych, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Sąd I instancji podkreślił, że z uwagi na fakt, że wyłącznymi udziałowcami Spółki są jednostki samorządu terytorialnego, nie można uznać, że majątek Spółki ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów nie zachował charakteru majątku publicznego, a sposób jego wykorzystania ma być wyłączony spod kontroli społecznej. W związku z powyższym uznać należy, że zawierane przez Spółkę umowy cywilnoprawne mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że umowy cywilnoprawne zawierane przez podmioty wykonujące zadania publiczne, dotyczące spraw publicznych oraz wydatkowania środków publicznych, objęte są zakresem u.d.i.p. Nie przesądza się, że każda umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu, lecz tylko taka umowa, która ze względu na swój charakter powinna zostać ujawniona. Chodzi tu o takie umowy cywilnoprawne, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne (np. wyrok WSA w Gliwicach z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt III SAB/Gl 289/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że obowiązkiem Spółki było udostępnienie skarżącej żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Sąd zwrócił również uwagę, że pomimo iż u.d.i.p. wprost nie reguluje kwestii precyzowania wniosków, nie można uznać, że wzywanie wnioskującego o udzielenie informacji publicznej nie jest dopuszczalne. Jeżeli podmiot zobowiązany nie jest w stanie, bez narażenia się na zarzut bezczynności, udzielić prawidłowej odpowiedzi w zakresie żądanej informacji, zasadne jest zobowiązanie wnioskodawcy do sprecyzowania wniosku. Wezwanie to powinno zawierać jednak również termin do udzielenia odpowiedzi i pouczenie o postępowaniu w razie braku zachowania terminu. W ocenie Sądu Spółka miała obowiązek rozpoznania wniosku Fundacji z [...] lutego 2022 r. w zakresie umów zlecenia i umów o dzieło zawartych przez Spółkę w 2019 r. i 2021 r. przy zastosowaniu form działania określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Skoro Spółka tego nie uczyniła, dopuściła się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej. Bezczynność podmiotu zobowiązanego w niniejszej sprawie wynikała z błędnej interpretacji przepisów. Z tych względów Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż Spółka błędnie zakwalifikowała żądanie zawarte we wniosku wnioskodawcy jako niedotyczące informacji publicznej i w związku z tym dokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na poinformowaniu wnioskodawcy, iż żądanie o treści wskazanej we wniosku nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. było nieprawidłową formą załatwienia wniosku, a w konsekwencji Spółka pozostaje w bezczynności. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa, a także rozpoznanie skargi na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci przepisów art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię uznać należy za nieuzasadniony. Po pierwsze należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, a autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tymczasem, ani w treści zarzutu, a przede wszystkim w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej nie wykazał błędnej wykładni wskazanych przepisów przez Sąd I instancji, ani też nie podał, jaka powinna być ich właściwa interpretacja - pomimo powołania się właśnie na tę postać naruszenia prawa w ramach podniesionego zarzutu kasacyjnego. Po drugie z treści zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą zarzutu jest nie błędna wykładnia przez Sąd I instancji powołanych przepisów, lecz ich niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi odwołuje się bowiem do błędnej kwalifikacji żądanej w złożonym wniosku informacji wskazując, że niezasadnie Sąd I instancji przyjął, iż "Spółka błędnie zakwalifikowała żądanie zawarte we wniosku wnioskodawcy jako niedotyczące informacji publicznej", wobec czego "dokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na poinformowaniu wnioskodawcy, iż żądanie o treści wskazanej we wniosku nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. było nieprawidłową formą załatwienia wniosku, a w konsekwencji Spółka pozostaje w bezczynności". Po trzecie podkreślić należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.