III OSK 3938/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 827/20 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 września 2020 r. II SA/Gl 827/20, po rozpoznaniu skargi Gminy Bielsko-Biała na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych: 1) uchylił zaskarżony akt; 2) zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 6r ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm.; dalej: ustawa) - i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) w zw. z art. 6r ust. 3 i 3 a ustawy – poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dodatkowa usługa odbioru trzech kategorii odpadów w jednym trójdzielnym kontenerze o pow. 10 m3 jest zgodna z art. 6r ust. 4 w zw. z art. 6r ust. 3 i 3a ustawy, a w związku z tym nie narusza przywołanych przepisów w sposób istotny, zwłaszcza poprzez przekroczenie wynikającego z nich upoważnienia ustawowego, podczas gdy przedmiotem kwestionowanych regulacji uchwały nie była usługa odbioru przez gminę trzech kategorii odpadów w jednym trójdzielnym kontenerze o pow. 10m3, ale obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie sposobu pozbywania się odpadów komunalnych; 2. art. 6r ust. 4 ustawy w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że charakter dodatkowy usług świadczonych przez gminę pozwala radzie gminy dowolnie zadecydować o sposobie ich świadczenia, a tym samym w konkluzji tego, dopuszczeniu przez Sąd możliwości regulowania w uchwale obowiązków właścicieli nieruchomości pozbywających się odpadów komunalnych; powyższe sprowadza się do nieuzasadnionego wniosku, że o granicach realizowanego upoważnienia ustawowego, nie przesądza treść przepisu upoważniającego ustawy, ale charakter usług świadczonych przez gminę, który z racji tego, że jest dodatkowy i nieobowiązkowy pozwala radzie na nieprzestrzeganie granic delegacji ustawowej; 3. art. 6c ust. 1 ustawy w zw. z art. 91 ust. 3 u.s.g. – poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ocena prawna art. 6c ust. 1 ustawy jest niezbędnym elementem rozważań prawnych uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, albowiem dotyczy tylko właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, natomiast - jak wynika z § 1 nowelizowanej (kwestionowaną uchwałą) uchwały Nr VI/70/2019 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 19 marca 2019 r. - kwestionowane przez organ nadzoru obowiązki były ustanowione nie tylko na rzecz właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, ale i na właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, na właścicieli nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz na właścicieli nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe; 4. art. 6r ust. 3 w zw. z art. 91 ust. 3 u.s.g. – poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ocena prawna przepisu art. 6r ust. 3 ustawy jest niezbędnym elementem rozważań prawnych uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, podczas, gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, albowiem treść kwestionowanej uchwały nie sprowadzała się do czynności należących do obowiązkowych usług gminy, ale do obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w zakresie sposobu pozbywania się odpadów komunalnych, nie była zatem dla organu nadzoru wątpliwa z uwagi na przepis art. 6r ust. 3, ale z uwagi art. 6r ust. 4 ustawy; 5. art. 6r ust. 3 i 3 a ustawy w zw. z art. 6r ust. 4 ustawy i art. 40 ust. 1 u.s.g. – poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu przez Sąd, że uznanie za dodatkową usługę odbioru trzech kategorii odpadów w jednym trójdzielnym kontenerze o pow. 10 m3 jest zgodny z art. 6r ust. 4 w zw. z art. 6r ust. 3 i 3a ustawy, a w związku z tym nie narusza przywołanych przepisów w sposób istotny, zwłaszcza poprzez przekroczenie wynikającego z nich upoważnienia ustawowego, podczas gdy przepisy art. 6r ust. 3 i 3a ustawy nie mają w sprawie zastosowania, albowiem kwestionowana uchwała była podejmowana na podstawie art. 6r ust. 4 ustawy, a w swej treści nie regulowała kwestii obowiązkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych ani limitów pozbywania się odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości, tylko ich obowiązki w zakresie sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Bielsko-Biała wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z 17 marca 2020 r. nr XVII/388/2020, podjęta na podstawie art. 6r ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (ustawa). We wskazanej uchwale Rada Miasta postanowiła w uchwale własnej nr VI/70/2019 z 19 marca 2019 r. w sprawie określania rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez Miasto Bielsko-Biała w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposobu ich świadczenia oraz wysokości cen za te usługi, nadać nowe brzmienie § 1 ust. 6 i ust. 7 o treści: 6. W kontenerach nie można gromadzić więcej niż jednego rodzaju odpadów wymienionych w ust. 2 z zastrzeżeniem ust. 7; 7. W kontenerach trójdzielnych o pojemności 10 m3 można gromadzić nie więcej niż trzy rodzaje odpadów wymienionych w ust. 2 pkt 1,2 i 4, przy czym poszczególne rodzaje odpadów należy umieszczać w odrębnych częściach kontenerów celem niedopuszczenia ich do zmieszania w trakcie transportu i rozładunku. Wyjaśnić przy tym należy, że odwołanie się do ust. 2 uchwały oznacza, że chodzi o jednorazowy odbiór mebli i gabarytów, gruzu, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Zdaniem Wojewody Śląskiego (co wynika zarówno z rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i z zarzutów skargi kasacyjnej) art. 6r ust. 4 ustawy, stanowiący upoważnienie do wydania prawa miejscowego, nie pozwala na nakładanie na właścicieli nieruchomości obowiązków w zakresie segregacji odpadów, w ramach usług dodatkowych świadczonych przez gminę. W ocenie organu nadzoru "Podział wynikający z przepisów art. 4 ust. 2 i art. 6r ust. 4 (a także ust. 3) ustawy przesądza o tym, że materia regulaminowa jest normowana z punktu widzenia obowiązków ciążących na właścicielu nieruchomości, natomiast materia aktów podejmowanych na podstawie art. 6r ust. 3 i 4 ustawy z kolei z punktu widzenia obowiązków Gminy. Ustaleniu wymaganiom dla właściciela nieruchomości służy zatem Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Jest to jedyny akt prawny dopuszczający nakładanie jakichkolwiek obowiązków na właścicieli nieruchomości w zakresie selektywnego gromadzenia odpadów komunalnych" (str. 5 skargi kasacyjnej, uzasadnienie). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie tego poglądu nie podziela. Zgodnie z art. 6r ust. 4 ustawy "Rada gminy może określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego upoważnienie do określenia w akcie prawa miejscowego sposobu świadczenia dodatkowych usług przez gminę należy rozumieć szeroko, między innymi tak, że mieści się pod tym również określenie, w jaki sposób mają zachować się właściciele nieruchomości chcący skorzystać z takowych dodatkowych usług. Skarżący kasacyjnie w przytoczonych wyżej zarzutach nie wskazuje przepisu, który upoważniając do wydawania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oraz przedmiotowego zakresu takiej regulacji, wyłączałby możliwość nakładania poza regulaminem obowiązków na właścicieli nieruchomości. Sam natomiast przedmiot regulacji regulaminowej, wynikający z art. 4 ust. 2 i 2a ustawy (w brzmieniu z marca 2020 r.) nie odnosi się wprost do świadczenia usług dodatkowych przez gminę. Mowa jest tam bowiem o wymaganiach w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy). Zatem mowa tam o odpadach innych niż te, o których mowa w § 1 ust. 6 i ust. 7 w zw. z ust. 2 przedmiotowej uchwały. W regulacji dotyczącej przedmiotowego zakresu regulaminu mowa jest także o wymaganiach selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy), co nie odnosi się do tej sprawy, tak jak i pozostałe przepisy ust. 2 art. 4 ustawy. Nie jest też prawdziwa teza organu nadzoru, że materia regulaminowa jest normowana wyłącznie z punktu widzenia obowiązków właścicieli nieruchomości, natomiast materia regulowana w art. 6r ust. 4 odnosi się do obowiązków gminy i jest to podział dychotomiczny (str. 5 skargi kasacyjnej). Przedmiotowy zakres regulaminu obejmuje także obowiązki ciążące na gminie (jak choćby zapewnienie przyjmowania odpadów w punktach selektywnej zbiórki, częstotliwość odbierania odpadów i.t.d.). Z całą pewnością nie jest to jednak podział dychotomiczny. Nawet więc jeśli przyjąć, że rada gminy może w regulaminie wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów (art. 4 ust. 2a pkt 1 ustawy), to nie wyklucza to określenia podobnych wymagań na gruncie art. 6r ust. 4 ustawy w ramach określenia sposobu świadczenia usług dodatkowych, o ile nic innego nie wynika z regulaminu. Jednym słowem chodzi tylko o to, aby te dwie regulacje nie pozostawały ze sobą sprzeczne i wypełniały podstawowe założenie ustawy, selektywnego zbierania odpadów "u źródła". Podstawowe założenie Sądu I instancji o tym, że regulacja przyjęta w kwestionowanej przez organ nadzoru uchwale mieści się w upoważnieniu ustawowym z art. 6r ust. 4 ustawy jest zatem poprawne, a więc zaskarżony wyrok co do zasady odpowiada prawu, niezależnie od tego, jaką jeszcze argumentacją posłużył się Sąd I instancji uzasadniając swoje stanowisko. Argumentacja ta, odnosząca się do art. 6c ust. 1, art. 6r ust. 3 i 3a ustawy, miała zresztą na celu - jak odczytuje to Naczelny Sąd Administracyjny - zwrócenie uwagi na różny zakres odbieranych przez gminę odpadów w ramach usługi "obowiązkowej" (art. 6r ust. 3) w zamian za opłatę, i dodatkowej, o której mowa w art. 6r ust. 4. Argumenty użyte przez Sąd I instancji nie mają przy tym bezpośredniego przełożenia na rozstrzygnięcie sprawy i ustalenie, że nie doszło w tej sprawie do przekroczenia upoważnienia ustawowego z art. 6r ust. 4 ustawy. Skarga kasacyjna nie zawiera przy tym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skoro nie doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego, to niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 6r ust. 4 ustawy w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 7 i art. 94 Konstytucji. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.