III OSK 3917/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 130/20 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Służbie Więziennej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek P. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 30 września 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 130/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Służbie Więziennej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z [...] grudnia 2018 roku nr [...] (pkt 1) oraz zasądził od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. na rzecz P. M. kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą faktyczną wydania tej decyzji była okoliczność, iż – zdaniem organu – skarżący dwukrotnie w sposób nieusprawiedliwiony nie stawił się przed [...] Rejonową Komisją Lekarską MSW, co mogło stanowić podstawę do zwolnienia ze służby. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, WSA w Łodzi uznał, że oba rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu, który obligował do wyeliminowania tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z [...] grudnia 2018 r. funkcjonariusza można było zwolnić ze służby w przypadku m.in. dwukrotnego nieusprawiedliwionego niestawienia się na badania, o których mowa w art. 111 ust. 2 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. 2019 r. poz. 1427 ze zm.), dalej "u.s.w.", lub niepoddania się im, albo w przypadku dwukrotnego nieusprawiedliwionego niestawienia się na obserwację w podmiocie leczniczym, w przypadku wyrażenia zgody przez funkcjonariusza, chyba że skierowanie do komisji lekarskiej nastąpiło na wniosek funkcjonariusza (art. 96 ust. 2 pkt 8 u.s.w.). W rozpoznawanej sprawie skarżący został skierowany do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w Ł. w celu oceny stanu zdrowia i zdolności do służby. Jak wynika z decyzji [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej z [...] września 2018 r., postępowanie przed komisją umorzono gdyż skarżący nie stawił się na wyznaczone terminy badań [...] czerwca 2018 r. i [...] lipca 2018 r. Wyjaśniono, że wezwania na badania zostały zwrócone przez operatora pocztowego wobec niepodjęcia ich przez skarżącego. W ocenie Sądu pierwszej instancji możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 96 ust. 2 u.s.w. ma charakter uznania administracyjnego. Zatem rozstrzygnięcie w sprawie winno zostać oparte na ustalonych okolicznościach sprawy i nie tylko na normie przewidującej uznanie administracyjne, ale także normach prawa procesowego, regulujących zakres i sposób prowadzenia postępowania dowodowego. W konsekwencji organ winien był dokonać oceny, czy w istocie prawidłowo doręczono skarżącemu zawiadomienia o terminach wyznaczonych badań lekarskich przed komisją. Tymczasem z nadesłanych przez [...] Rejonową Komisję Lekarską w Ł. zawiadomień o terminach badań wyznaczonych na [...] czerwca 2018 r. i [...] lipca 2018 r. wynika, że przesyłki skierowane do skarżącego nie zostały przez niego odebrane i wróciły do organu z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Uznano, że obydwie przesyłki doręczono z upływem ostatniego dnia terminu. Brak jest na nich informacji o miejscu pozostawienia przesyłki, o dacie powtórnego awizowania i brak jest na nich podpisu doręczyciela. Wobec tego, zdaniem Sądu pierwszej instancji nie było uzasadnione twierdzenie, że skarżący został skutecznie dwukrotnie powiadomiony o terminie wyznaczonych badań, a co za tym idzie stwierdzić, że dwukrotnie w sposób nieusprawiedliwiony nie stawił się na wyznaczone badania. Skargę kasacyjną złożył Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 16 § 1; art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i w związku z art. 4 ustawy z 28 listopada 2014 roku o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (t.j. Dz. U. z 2020 roku poz. 398) przez przyjęcie, że przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 8 ustawy z 9 kwietnia 2010 roku o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2019 roku poz. 1427) organ administracji jest zobligowany do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie w jakim inny organ administracji orzekł ostateczną decyzją, tj. do oceny prawidłowości doręczenia skarżącemu zawiadomień o terminach wyznaczonych badań wysyłanych przez rejonową komisję lekarską w celu bezsprzecznego ustalenia, że skarżący dwukrotnie nie stawił się na badanie w sposób nieusprawiedliwiony. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Dyrektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że postępowanie administracyjne przed komisjami lekarskimi jest postępowaniem samodzielnym, a ostateczne decyzje wydawane przez te podmioty korzystają z domniemania prawidłowości i trwałości rozstrzygnięcia. Domniemanie prawidłowości ostatecznej decyzji wiąże również organy rozstrzygające inne sprawy w oparciu o tę decyzję ostateczną. Zatem prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie prawidłowości doręczenia skarżącemu wezwań na badania prowadziłoby de facto do weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia i prawidłowości decyzji Rejonowej Komisji Lekarskiej, do czego organy Służby Więziennej nie są uprawnione. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W ocenie pełnomocnika skarżącego organ błędnie przyjął, iż decyzja Rejonowej Komisji Lekarskiej o umorzeniu postępowania była podstawą decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Ta ostatnia sytuacja miałaby miejsce wówczas, gdyby Komisja orzekła o niezdolności funkcjonariusza do służby. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie podstawą zwolnienia skarżącego było dwukrotne nieusprawiedliwione niestawienie się na badania. Wobec tego, zdaniem pełnomocnika skarżącego, WSA w Łodzi prawidłowo przyjął, iż rolą organu była weryfikacja skuteczności doręczenia skarżącemu zawiadomień o terminie badania. Skoro funkcjonariusz nie otrzymał wezwań, to jego niestawiennictwo było oczywiście usprawiedliwione. Wskazał ponadto, że postępowanie prowadzące do wydania decyzji Regionalnej Izby Lekarskiej o umorzeniu postępowania zostało wznowione, w szczególności z uwagi na wady w doręczeniu zawiadomień o terminach badań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. Istota postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do podważania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organy Służby Więziennej powinny w kontrolowanym postępowaniu zbadać prawidłowość doręczenia funkcjonariuszowi zawiadomień o terminie badań wyznaczonych przez Rejonową Komisję Lekarską. Skarżący kasacyjnie organ twierdzi, że nie był do tego zobligowany, ponieważ w tym zakresie orzekała już Rejonowa Komisja Lekarska w decyzji z [...] września 2018 r. o umorzeniu postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego kasacyjnie nie jest uprawnione. W sprawie nie budzi wątpliwości, że stosownie do art. 4 ustawy 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 398) w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. [...] Rejonowa Komisja Lekarska decyzją z [...] września 2018 r. na podstawie art. 105 k.p.a. umorzyła postępowanie wszczęte wobec P. M. w związku ze skierowaniem Aresztu Śledczego w Ł. z [...] marca 2017 r. w celu oceny stanu zdrowia funkcjonariusza oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej – jako bezprzedmiotowe. Rejonowa Komisja Lekarska nie orzekła merytorycznie o stanie zdrowia funkcjonariusza i nie ustaliła zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza. Podstawą uznania tego postępowania za bezprzedmiotowe była niemożliwość wydania orzeczenia zgodnie ze skierowaniem, ponieważ funkcjonariusz pomimo dwukrotnego zawiadomienia go o terminie badań nie stawił się na nie. Należy tu zauważyć, że Rejonowa Komisja Lekarska pomimo nieodebrania zawiadomień przez funkcjonariusza, nie uzasadniła swojego stanowiska co do prawidłowości zawiadomienia go o terminie badań. Decyzja ta, na dzień wydania zaskarżonej do sądu decyzji o zwolnieniu ze służby, była ostateczna. Zatem zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że decyzja ta miała przymiot wynikający z art. 16 § 1 k.p.a. tzn. przysługiwało jej domniemanie prawidłowości i trwałości rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzuty oparty na ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania, całkowicie pomija to, że podstawą decyzji o zwolnieniu P. M. ze służby nie był stan zdrowia funkcjonariusza lub brak zdolności fizycznej i psychicznej do pełnienia służby. Podstawą tą był przepis art. 96 ust. 2 pkt 8 ustawy o Służbie Więziennej, który stanowi, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku dwukrotnego nieusprawiedliwionego niestawienia się na badania, o których mowa w art. 111 ust. 2, lub niepoddania się im, albo w przypadku dwukrotnego nieusprawiedliwionego niestawienia się na obserwację w podmiocie leczniczym, w przypadku wyrażenia zgody przez funkcjonariusza, chyba że skierowanie do komisji lekarskiej nastąpiło na wniosek funkcjonariusza. Zatem decyzja Rejonowej Komisji Lekarskiej o umorzeniu postępowania nie stanowiła podstawy zwolnienia P. M. ze służby. Ta sytuacja miałaby miejsce wówczas, gdyby Komisja orzekła o jego niezdolności do służby. Należy podkreślić, że podstawą zwolnienia ze Służby Więziennej zgodnie z art. 96 ust. 2 pkt 8 ustawy o Służbie Więziennej jest dwukrotne nieusprawiedliwione niestawienie się na badania. Rejonowa Komisja Lekarska umarzając postępowanie, ustaliła tylko że funkcjonariusz nie stawił się na badania ale nie oceniała czy niestawiennictwo funkcjonariusza na badania było usprawiedliwione. Co więcej, jak już podano wyżej, Komisja nawet nie uzasadniła swojego stanowiska co do prawidłowości zawiadomienia funkcjonariusza o terminie badań. Wobec tego zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że przyjęta przez organy Służby Więziennej podstawa prawna zwolnienia P. M. ze służby, nakładała na nie obowiązek zbadania prawidłowości doręczenia funkcjonariuszowi zawiadomień o terminie wyznaczonych badań lekarskich przed komisją. Zatem organy powinny zweryfikować skuteczność doręczenia zawiadomień o terminie badania w kontekście weryfikacji przesłanki usprawiedliwienia niestawiennictwa. Jest to szczególnie istotne gdy funkcjonariusz nie otrzymał tych zawiadomień, a Sąd pierwszej instancji wskazał szereg okoliczności podważających prawidłowość doręczenia zstępczego zawiadomień o terminie badań. Zatem Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 16 § 1 k.p.a. i zasadnie zgodnie z art. 4 ustawy 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych zarzucił Dyrektorowi OSW w Ł. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Trzeba również zauważyć, że podstawą uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji było także ustalenie, że organ zwolnił funkcjonariusza ze służby bez dokonania wynikającej z art. 96 ust. 2 pkt 8 ustawy o Służbie Więziennej konieczności przeprowadzenia analizy w ramach uznaniowości takiej decyzji. Wobec braku zarzutów w skardze kasacyjnej w tym zakresie zaskarżony wyrok i tak musiałby się ostać, bowiem w tym zakresie Sąd również zarzucił naruszenie przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W rezultacie Sąd pierwszej instancji prawidłowo na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone decyzje. W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., jednak ani w zarzucie ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie uzasadnił w czym upatruje naruszenia tych przepisów, co skutkuje niemożliwością odniesienia się do tego zarzutu i jego bezskutecznością. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Z uwagi na wniesienie odpowiedzi na skargę po 14 dniowym terminie wskazanym w art. 179 p.p.s.a., brak było przesłanek z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. do uwzględnienia wniosku P. M. o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.