III OSK 391/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 86/17 w sprawie ze skargi G. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. w przedmiocie przedstawienia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej postanawia: I. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, II. zasądzić od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. na rzecz G. S. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 86/17 oddalił skargę G. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przedstawienia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W skardze z dnia [...] października 2017 r. G. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia mu propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1948 ze zm.), dalej: p.w.u. KAS. Wniósł o stwierdzenie bezczynności organu w przedmiocie złożenia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej i zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do zaprzestania tej bezczynności oraz niezwłocznego złożenia propozycji służby uwzględniającej posiadane przez niego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie wskazując, że brak podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie propozycji służby powoduje, że organ nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę i wskazał, że skarżący nie może domagać się zobowiązania DIAS w [...] przez Sąd do niezwłocznego złożenia mu propozycji w Służbie Celno-Skarbowej, gdyż nie ma podstaw by twierdzić, iż obowiązujące przepisy pozwalają na zaproponowanie funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej tylko dalszych warunków służby a nie pozwalają na przedstawieniu mu warunków zatrudnienia. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo składa tym osobom propozycję pełnienia służby. Zauważyć należy, że art. 167 ust. 4 cyt. ustawy pozwalał na przedstawienie pracownikom pisemnie propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby, a jej art. 169 ust. 3 wprost stanowi, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Artykuł 174 ust. 3 p.w.u. o KAS stanowi, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Analogicznie art. 175 ust. 2 p.w.u. KAS wskazuje na przyjęcie propozycji pracy przez funkcjonariusza. W ocenie Sądu I instancji, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien zawsze w pierwszej kolejności rozważyć i zaproponować funkcjonariuszom Służby Celno - Skarbowej nowe warunki pełnienia służby, biorąc pod uwagę kryteria określone w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Gdyby jednak przedstawienie propozycji służby było w sytuacji przeprowadzania tak znacznych zmian organizacyjnych (scalania organów podatkowych, celnych i organów kontroli skarbowej i tworzenia Krajowej Administracji Skarbowej ) niemożliwe, nie jest wykluczone złożenie propozycji zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie było podstawy prawnej do składania funkcjonariuszom Służby Celnej, którzy od dnia 1 marca 2017 r. stali się funkcjonariuszami Służby Celno– Skarbowej niezależnie od okoliczności i potrzeb – tylko i wyłącznie propozycji służby. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. S. zarzucając mu naruszenie: art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS przez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że funkcjonariuszowi KAS można złożyć zarówno propozycję pracy, jak i propozycję służby, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna doprowadzić do wniosku, że funkcjonariuszowi można złożyć tylko propozycję służby. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału III w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm., dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 6 grudnia 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (z uwagi na brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2. Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu I instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem skargi G. S. z dnia [...] października 2017 r. była bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedstawieniu mu propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust 7 p.w.u. KAS, a nie charakter prawny i skutki złożonej propozycji zatrudnienia w służbie cywilnej. Wynika to jasno z treści złożonej skargi, odpowiedzi na skargę oraz oznaczenia przedmiotu sprawy w sentencji zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał skargę za dopuszczalną, bowiem zakwalifikował złożoną skarżącemu – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej - propozycję zatrudnienia w służbie cywilnej, jako wywierającą skutek w postaci zwolnienia ze służby i w tym zakresie stanowiącą decyzję o zwolnieniu ze służby. Z tym stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a. Oznacza to, że skarga na bezczynność może zostać złożona jedynie w sprawach, w których wydawane są akty lub dokonywane czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Jednak Sąd I instancji powinien był ustalić czy przedstawienie pisemnej propozycji pełnienia służby lub zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS miało charakter obligatoryjny, a więc czy organ był zobligowany do złożenia skarżącemu takiej propozycji służby. Istotna dla oceny dopuszczalności złożonej skargi była treść art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, zgodnie z którą dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości mieli złożyć odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględniałaby posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei w myśl art. 170 ust. 2 ww. ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, miał złożyć w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.u. KAS, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształcał się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Organy nowej Krajowej Administracji Skarbowej określono m. in. w art. 162 p.w.u. KAS i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 p.w.u. KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, że użyte w tym przepisie określenie "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych KAS jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby i nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, albo nie dłużej niż do 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art.170 ust.1 pkt 1 i 2 p.w.u. KAS). Zatem analiza przepisów art.165 i 170 ust. 1 – 3 p.w.u. KAS wskazuje, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.u. KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w tworzonej Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Trzecie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.u. KAS w związku z art. 276 ust. 1 - 3 ustawy o KAS. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy KAS tj. dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech możliwych rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które określane jest mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem, a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art.169 ust.4 p.w.u. KAS). Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem, a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie nie podjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) i czy skutkują przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Zatem ustawodawca przyznał organom Służby Celno-Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, pracownikowi, a także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celnej. W konsekwencji na Dyrektorze Izby Administracji Skarbowej w [...] nie spoczywał obowiązek przedstawienia skarżącej pisemnej propozycji pełnienia służby na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, gdyż jak wskazano to wyżej, była to jedna z fakultatywnych form zachowania się organu przewidziana przez ustawodawcę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wybrał jedną z dopuszczalnych przez ustawodawcę form zachowania się, czyli przedstawił skarżącej pisemną propozycję zatrudnienia. Już z tego względu (fakultatywności, a nie obligatoryjności działania) nie przysługuje skarga na bezczynność organu w nieprzedstawieniu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby do sądu administracyjnego. Samo przedstawienie pracownikowi albo funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby nie ma charakteru obligatoryjnego. Zatem nieprzedstawienie propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może zostać uznane za bezczynność organu w rozumieniu p.p.s.a. W związku z tym nieprzedstawienie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] G. S. – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może być objęte skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8, a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS). Nieprzedstawienie propozycji pełnienia służby, lecz przedstawienie propozycji zatrudnienia było jednym z możliwych rozwiązań prawnych, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS. Z tego względu przyjąć należy, iż skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie niezłożenia skarżącej pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby jest niedopuszczalna (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 705/18). Zauważyć także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 stwierdził, że: "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". Wobec stwierdzenia istnienia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 189 p.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.