III OSK 385/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. H.–W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 980/17 w sprawie ze skargi P. H.-W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 lutego 2018r., sygn. akt II SA/Gl 980/17, oddalił skargę P. H.-W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Marszałek Województwa [...] wymierzył P. H.-W., prowadzącej w 2013 r. Gospodarstwo Rolne [...] w miejscowości [...], opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza w wysokości 50.435,00 zł. Decyzję doręczono w dniu [...] czerwca 2017 r. Odwołanie wniósł, w dniu [...] lipca 2017 r., pełnomocnik P. H.-W. W odwołaniu nie odniesiono się do kwestii jego spóźnionego wniesienia, nie zakwestionowano prawidłowości doręczenia decyzji, nie zawarto też prośby o przywrócenie terminu. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Pismem z dnia [...] września 2017 r. P. H.-W., wniosła skargę na ww. postanowienie, postulując jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Sądu skarżąca, prawidłowo pouczona w decyzji o środkach zaskarżenia, uchybiła określonemu w art. 129 § 2 K.p.a., 14-dniowemu terminowi do wniesienia odwołania, co czyniło jej odwołanie bezskutecznym. W konsekwencji merytoryczne rozpatrywanie odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było niedopuszczalne, a z uwagi na brak stosownego wniosku niedopuszczalnym było także ewentualne rozważanie możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W efekcie organ II instancji zobligowany był, na podstawie art. 134 K.p.a., do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Ponadto Sąd meriti wskazał, że w aktach sprawy widnieje, potwierdzające doręczenie przesyłki, zwrotne potwierdzenie odbioru przez uprawnioną osobę legitymującą się wskazanym przez doręczyciela pełnomocnictwem. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. H.-W. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 40 § 1 K.p.a., poprzez uznanie za prawnie skuteczne doręczenie decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], mimo tego, że nie została ona doręczona stronie postępowania tj. skarżącej; 2) art. 174 pkt. 2 P.p.s.a w zw. z art. 134 K.p.a., poprzez wadliwe uznanie, że odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], wniesiono z uchybieniem ustawowego terminu, w sytuacji, gdy nie może być mowy o prawidłowym doręczeniu przedmiotowej decyzji, co skutkowało nienależytym ustaleniem daty, od której należy liczyć termin na wniesienie odwołania; 3) art. 174 pkt. 2 w zw. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wniesionej przez Skarżącą, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r.; 4) art. 174 pkt. 2 w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchybienie ogólnym zasadom jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, co spowodowało, że zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zostało oparte na dowolnych ustaleniach. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto, na podstawie art. 203 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W piśmie z dnia 25 maja 2018 r. skarżąca oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2021 r. poinformowano strony postępowania, że z uwagi na brak zgody stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, Przewodnicząca Wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) - dalej: "ustawa COVID-19", zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Nie zawiera on samodzielnej treści normatywnej ponad to, co wynika z normy art. 1 P.p.s.a.: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne". Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma, co do zasady, miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli działalności administracji publicznej. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, albo, że zastosował środki prawne nieokreślone w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki przepisu tego nie naruszył, rozpoznał bowiem skargę i zastosował jeden ze środków wskazanych w ustawie. Dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli, nie stanowi naruszenia tego przepisu. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie oparte zostało na przepisie art. 151 P.p.s.a., który nakazuje oddalenie skargi w przypadku jej nieuwzględnienia, co oznacza, że stosując ten przepis i oddalając skargę sąd wojewódzki nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu wad, które uzasadniałyby jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie dopatrując się jakichkolwiek naruszeń prawa skutkujących koniecznością zastosowania normy zawartej w cytowanym powyżej przepisie. Już z tego powodu nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W związku z wadliwą konstrukcją nie mógł on osiągnąć skutku wespół z przepisami art. 7 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez wywodzenie naruszenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady przekonywania. Także zarzut naruszenia art. 174 pkt. 2 w zw. art. 151 P.p.s.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przepis ten ma charakter jedynie wynikowy, co oznacza, że określa on sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd ocenił, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. Ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, a więc zarzuty naruszenia przepisów postępowania przed organami, mogą stanowić zarzut w powiązaniu z właściwymi przepisami P.p.s.a. W sytuacji wskazywania na niedostrzeżenie przez sąd uchybień powstałych w postępowaniu administracyjnym podstawę zarzutu powinien stanowić, powiązany z przepisami K.p.a., przepis art. 151 P.p.s.a., na podstawie którego oddalono skargę w wyniku dokonania niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 844/17, LEX nr 2543479). Zarzutu takiego nie sformułowano w skardze kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 174 pkt. 2 P.p.s.a w zw. z art. 134 K.p.a., poprzez wadliwe uznanie, że odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. wniesiono z uchybieniem ustawowego terminu, w sytuacji, gdy nie może być mowy o prawidłowym doręczeniu przedmiotowej decyzji. W myśl art. 134 K.p.a. organ odwoławczy ocenia, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w ustawowym terminie. W razie stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu organ odwoławczy ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, które jest ostateczne. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Z kolei w myśl art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli jednak strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 K.p.a.). W orzecznictwie i w piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12, LEX nr 1497908). Treść art. 134 K.p.a., będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na obowiązek organu odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 17, C. H. Beck Warszawa 2021 r., s. 830). Mając na uwadze powyższe rozważania, w sprawie należało ustalić dwie okoliczności: datę doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji oraz datę wniesienia przez nią odwołania. Obie te okoliczności zostały prawidłowo ustalone, czego wynikiem jest zaskarżone postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zasadą jest, że doręczenie następuje do rąk adresata, o czym stanowi art. 42 K.p.a. W przypadku nieobecności adresata, doręczenia można dokonać za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 § 1 zd. 1 K.p.a.). W razie niemożności doręczenia przesyłki w sposób przewidziany w art. 42 i art. 43, przepis art. 44 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. przewiduje możliwość zastosowania tzw. doręczenia zastępczego. W przypadku doręczenia przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, operator przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 K.p.a.). Doręczenie, zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a. uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy przesyłkę zawierającą decyzję organu pierwszej instancji odebrała, w dniu [...] czerwca 2017 r., osoba powołująca się na stosowne pełnomocnictwo (notabene jest to ta sama osoba – G. Ś., która odbierała już wcześniej kierowaną do skarżącej korespondencję). Nadto decyzja organu pierwszej instancji zawierała wyczerpujące pouczenie o prawie złożenia środka zaskarżenia oraz o związanym z tym trybem wnoszenia tego środka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie przyjęło, że termin na wniesienie odwołania, wynoszący 14 dni od dnia doręczenia decyzji, upłynął dla skarżącej w dniu [...] lipca 2017 r. Nadanie odwołania od ww. decyzji dzień później, tj. w dniu [...] lipca 2017 r., nastąpiło zatem z uchybieniem ustawowego terminu. Jedyną możliwością konwalidowania błędu skarżącej (uchybienia terminu) było zainicjowanie przez stronę postępowania o przywrócenie uchybionego terminu, czego jednak skarżąca, działająca poprzez profesjonalnego pełnomocnika, nie uczyniła. W świetle poczynionych rozważań stwierdzić należy, że doręczenie decyzji nastąpiło w sposób prawidłowy. Biorąc pod uwagę, iż termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] lipca 2017 r. zaś odwołanie nadano w placówce pocztowej dzień później, zostało ono wniesione z uchybieniem ustawowego terminu do jego złożenia, stąd też organ zobligowany był do wydania postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. W świetle powyższego nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej o naruszeniu zasady prawdy obiektywnej i związanej z nią zasadą oficjalności postępowania oraz zasady przekonywania. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie, istotne okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.