III OSK 3825/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 161/20 w sprawie ze skargi R. F. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 17 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 161/20, oddalił skargę R. F. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 17 stycznia 2020 r., nr [...], w przedmiocie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia 14 listopada 2019 r., Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił R. F. (dalej: "skarżący") potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Organ podniósł, że zainteresowany złożył wniosek o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych w świetle przepisów ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 690) - dalej: "ustawa o działaczach opozycji". Wnioskodawca przedstawił decyzję Prezesa IPN, że nie był pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa oraz, że w archiwach nie zachowały się dokumenty wytworzone przez stronę lub przy jej udziale w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Decyzja Prezesa IPN potwierdza, że w przypadku strony nie zachodzą negatywne przesłanki co do przyznania przedmiotowego statusu. Organ powołał przepisy art. 2 i art. 3 ustawy, określające, kto może zostać uznany za działacza opozycji antykomunistycznej lub osobę represjonowaną z powodów politycznych. Wnioskodawca podniósł, że w dniu 23 grudnia 1981 r. został odwołany z pracy w Rejonowej Kolumnie Transportu Sanitarnego w P. przez komisarza wojskowego, a także w roku 1985 został zmuszony do odejścia z pracy na stanowisku vice prezesa ds. handlu, produkcji i transportu [...] w P. Na powyższe okoliczności strona przedstawiła zeznania dwóch świadków. Organ otrzymał również informację z IPN, że w jego zasobie archiwalnym nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających działalność opozycyjną lub doznane represje przez wnioskodawcę. Organ stwierdził, że na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania nie ma podstaw do potwierdzenia spełnienia przez stronę przesłanek wynikających z wyżej powołanych przepisów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 17 stycznia 2020 r., Szef Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 14 listopada 2019 r., odmawiającą potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W ocenie organu, materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący i oceniony zgodnie z zasadami prawidłowego rozumowania, wiedzą historyczną oraz doświadczeniem życiowym. Zgromadzone w sprawie dowody nie dają podstaw do stwierdzenia, że wnioskodawca prowadził działalność opozycyjną w rozumieniu przepisów ustawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza również, by wnioskodawca podlegał represjom, o których mowa w art. 3 ustawy. Organ wskazał, że na decyzję w sprawie zwolnienia strony w grudniu 1981 r. miały wpływ inne okoliczności, wymienione w piśmie z dnia 2 marca 1982 r., między innymi niedopełnienie obowiązków służbowych. Rolą organu nie jest zaś ocena, czy zwolnienie strony z pracy zostało dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami, a jedynie, czy zachodzą przesłanki z art. 3 ustawy. W toku postępowania nie ustalono zaś, by rozwiązanie ze stroną umów o pracę nastąpiło w związku z jej udziałem w wystąpieniu wolnościowym lub prowadzeniem działalności na rzecz odzyskania niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawiera, w ocenie organu, istotnych faktów lub okoliczności, które mogłyby wskazywać na prowadzenie przez stronę działalności opozycyjnej w rozumieniu art. 2 bądź doznanie represji wymienionych w art. 3 ustawy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył skarżący. W odpowiedzi na skargę, Szef Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie tego Sądu, organ prawidłowo uznał, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania mu zarówno statusu działacza opozycji antykomunistycznej, jak i statusu osoby represjonowanej z powodów politycznych. W aktach sprawy znajduje się co prawda decyzja Nr [...] z dnia 19 marca 2019 r. Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu, że skarżący nie był pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa i w archiwum IPN nie zachowały się dokumenty wytworzone przez stronę lub przy jej udziale w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Decyzja ta jednak zdaniem Sądu meriti w żaden sposób nie potwierdza statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, a jedynie stwierdza, że nie zachodzą negatywne okoliczności dla nabycia tego statusu. Nie ma zaś w przedmiotowej sprawie żadnych podstaw do przyjęcia, że skarżący był działaczem opozycji antykomunistycznej. Nie przedstawił bowiem żadnych dowodów na to, że łącznie przez co najmniej 12 miesięcy prowadził, w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi, zagrożoną odpowiedzialnością karną, działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce – art. 2 ustawy o działaczach opozycji. Nie ma też żadnych przesłanek do przyjęcia, że strona była osobą represjonowaną z powodów politycznych w rozumieniu art. 3 pkt 3 lit. d ustawy o działaczach opozycji. Skarżący nie udowodnił bowiem, że brał udział w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce i w związku z tym została z nim rozwiązana umowa o pracę. Sam fakt rozwiązania umów o pracę, które wymienił skarżący, nie wypełnia bowiem znamion powyższego przepisu. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że wskazywane przez skarżącego fakty zwolnienia z zakładów pracy nie wypełniają przesłanek z art. 2 i 3 ustawy o działaczach opozycji dla potwierdzenia skarżącemu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Fakt, że zwolnienie z Rejonowej Kolumny Transportu Sanitarnego w P. nastąpiło w grudniu 1981 r. i że zwolnienia tego dokonał komisarz nie jest równoznaczny ze spełnieniem wyżej wskazanej przesłanki ustawowej. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy, "Odpowiedzi pozwanego", przyczyną rozwiązania umowy o pracę ze skarżącym w tej jednostce było niedopełnienie obowiązków służbowych w związku z wyjazdem samochodu do W. dnia 21 grudnia 1981 r. oraz samowolnym korzystaniem z urlopu wypoczynkowego. Jak zaś wskazuje sam skarżący w piśmie z dnia 1 grudnia 2019 r. – w sprawie zwolnienia z pracy zawarta została ugoda na rozwiązanie umowy za porozumieniem stron. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów wskazujących na inną przyczynę rozwiązania tej umowy o pracę. Taka inna przyczyna nie wynika też z załączonych zeznań świadków, którzy potwierdzają jedynie, że skarżący w dniu 23 grudnia 1981 r. został odwołany przez komisarza z [...] w P. Również rozwiązanie ze skarżącym stosunku pracy w [....] nie nastąpiło z przyczyn, o których mowa w art. 3 pkt 3 lit. d ustawy o działaczach opozycji, tj. dlatego, że skarżący brał udział w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Skarżący podnosi, że został zweryfikowany przez ogólnokrajową weryfikację kadr kierowniczych i ponieważ nie należał do partii, otrzymał negatywną rekomendację do dalszego zajmowania stanowiska. Przyczyna taka z pewnością nie wypełnia wskazanej wyżej przesłanki z art. 3 ustawy o działaczach opozycji. Nie był to bowiem udział w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę suwerenności i niepodległości, pomimo, że powyższe spowodowało negatywne skutki dla kariery zawodowej skarżącego. Ale taki fakt nie może stanowić podstawy do potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Mając na uwadze przeprowadzone rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w konsekwencji skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. F. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a. i 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji organu i uznaniu, iż ustalenia powzięte przez organ są prawidłowe, oparte na wyczerpująco zgormadzonym materiale dowodowym, podczas gdy organ nie podjął żadnej inicjatywy dowodowej, poprzestając wyłącznie na odniesieniu się do złożonych przez skarżącego dowodów z dokumentów, nie przesłuchując wskazanych przez skarżącego świadków, zaniechując odebrania wyjaśnień od samego zainteresowanego, jednocześnie nie informując przy tym skarżącego jakie działania winien podjąć aby nie naraził się na szkodę w niniejszym postępowaniu; b) art. 134 § 1 P.p.s.a poprzez nie wzięcie pod uwagę z urzędu wskazanych w skardze kasacyjnej wadliwości, w sytuacji gdy skarżący zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i przed Sądem pierwszej instancji działał bez profesjonalnego pełnomocnika co spowodowało, że nie podniósł wszystkich okoliczności, które były istotne z punktu widzenia rozpoznania niniejszej sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Pismem z dnia 26 października 2020 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył w jego imieniu, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto w przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między stopniem naruszenia a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że zasadniczo kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Analiza zarzutów skargi wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie nie uprawdopodobniła skutecznie istnienie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był przepis art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Przepis art. 151 cyt. ustawy stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów. W świetle okoliczności wynikających z wniosku skarżącego, składanych przez niego oświadczeń i przedłożonych dokumentów, jak również przedstawionego w sprawie stanowiska IPN, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zasadnie uznał, że nie powalają one na pozytywne rozpatrzenie zgłoszonego przez stronę żądania. Powyższe stwierdzenie organu poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do zweryfikowania istnienia przesłanek koniecznych do potwierdzenia wnioskowanego przez stronę statusu działacza politycznego lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, zarówno w oparciu o materiały przedstawione przez wnioskodawcę, jak i podjęte w ramach swoich kompetencji czynności zmierzające do wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności i zebrania niezbędnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia przez organ administracji zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji. Jak wynika bowiem ze znajdującej się w aktach sprawy (str. 18 akt administracyjnych), "Odpowiedzi pozwanego", przyczyną rozwiązania umowy o pracę ze skarżącym w [...] w P. było niedopełnienie obowiązków służbowych w związku z wyjazdem samochodu do W. dnia 21 grudnia 1981 r. oraz samowolnym korzystaniem z urlopu wypoczynkowego. Jak zaś wskazuje sam skarżący w piśmie z dnia 1 grudnia 2019 r. – w sprawie zwolnienia z pracy zawarta została ugoda na rozwiązanie umowy za porozumieniem stron. Brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów wskazujących na inną przyczynę rozwiązania tej umowy o pracę. Taka inna przyczyna nie wynika też z załączonych zeznań świadków – W. G. i W. B., którzy potwierdzają jedynie, że skarżący w dniu 23 grudnia 1981 r. został odwołany przez komisarza z [...] w P. Również rozwiązanie ze skarżącym stosunku pracy w [...] nie nastąpiło z przyczyn, o których mowa w art. 3 pkt 3 lit. d ustawy, tj. dlatego, że skarżący brał udział w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Skarżący podnosił, że został zweryfikowany przez ogólnokrajową weryfikację kadr kierowniczych i ponieważ nie należał do partii, otrzymał negatywną rekomendację do dalszego zajmowania stanowiska. Przyczyna taka, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, nie wypełnia wskazanej wyżej przesłanki z art. 3 ustawy. Nie był to bowiem udział w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę suwerenności i niepodległości. Reasumując, jak wynika z akt sprawy, pozyskanie przez organ dowodów z urzędu okazało się nieskuteczne, ponieważ w zasobach archiwalnych Instytutu Pamięci Narodowej nie odnaleziono dokumentów świadczących o opozycyjnej działalności wnioskodawcy. Tym samym ciężar udowodnienia faktów potwierdzających działalność opozycyjną lub doznane represje z powodów politycznych spoczywał na skarżącym. W tej sytuacji trafnie skonstatował Sąd Wojewódzki, że poza twierdzeniami skarżącego nie ma tak naprawdę bezpośrednich dowodów potwierdzających spełnienie warunków określonych przywołanymi przepisami. W toku postępowania organ trzykrotnie, pismami z dnia 12 kwietnia 2019 r., z dnia 26 sierpnia 2019 r. oraz zawiadomieniem z dnia 1 października 2019 r. informował skarżącego o prawnych warunkach dotyczących potwierdzenia statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej, jak również, działając w trybie art. 79a § 1 K.p.a., informował, że nie zostały spełnione przesłanki prawa materialnego konieczne dla wydania decyzji pozytywnej. Tak więc twierdzenia strony, że organ nie informował skarżącego, działającego w postępowaniu administracyjnym bez profesjonalnego pełnomocnika, jakie działania winien podjąć aby nie narazić się na szkodę w niniejszym postępowaniu, są chybione. Wskazany jako podstawa naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie tego przepisu może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie: "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. A. Kabat, Komentarz do art. 134 [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2013). Analiza zaskarżonego wyroku nie wskazuje, by Sąd pierwszej instancji rozpoznał inną sprawę niż ta, w której wydano zaskarżone rozstrzygnięcie, tym samym zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. okazał się nietrafny. Należy zatem uznać, że organ, a w ślad za nim Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenili, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy zostały udowodnione okoliczności uzasadniające potwierdzenie skarżącemu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Organ opierał się przy tym zarówno na dowodach dostarczonych przez skarżącego, oświadczeniach świadków, jak również próbował pozyskać je we własnym zakresie. Z powyższego wywiódł wnioski, które w sposób racjonalny uzasadnił w wydanej decyzji. Podkreślić w tym miejscu należy, że powszechne rozumienie represji politycznych jest znacznie szersze niż przyjmowane przez ustawodawcę w art. 3 ustawy o działaczach opozycji, który to przepis wymienia enumeratywnie okoliczności, jakie muszą zachodzić wobec osoby, aby przyznać jej status represjonowanego. Poczucie osobistej krzywdy, doznanej traumy, cierpienia, utrudnień życiowych w tamtym czasie nie zostały uznane przez ustawodawcę za przesłankę umożliwiającą uzyskanie przedmiotowego statusu. Odmienna od oczekiwań skarżącego ocena przez organ administracji, a następnie Sąd pierwszej instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie świadczy o tym, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.