III OSK 3821/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 222/20 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 20 grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 1 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 20 grudnia 2019 r. w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy Wierzchosławice decyzją z 24 października 2019 r. nakazał spółce: 1. usunięcie składowanych na działce nr ewid. [...]/3 w miejscowości [...], gmina [...], odpadów - mieszaniny odpadowego fluorku wapnia (zgodnie z obowiązującym katalogiem odpadów - odpad o kodzie 06 09 04 - poreakcyjne odpady związków wapnia inne niż wymienione w 06 09 03 i 06 09 80) z mieszankami popiołowo-żużlowymi z kotłów fluidalnych (kod 10 01 80 - mieszanki popiołowo-żużlowe), w ilości ok. 34 000 Mg (tj. wszystkich składowanych tam odpadów), w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; 2. usunięcie odpadów wymienionych w pkt. 1 dokonane przez przekazanie ich do unieszkodliwienia podmiotowi mającemu stosowne uprawnienia i pozwolenia do tego typu działalności; 3. transport odpadów przez zlecenie podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie w zakresie transportu odpadów. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji powołał art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701 ze zm. – dalej: ustawa o odpadach). Postępowanie toczyło się na skutek skargi Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie z 18 października 2018 r. Organ przeprowadził wizję lokalną, podczas której ustalono, że na działce znajduje się hałda mieszaniny fluorku wapnia z mieszankami popiołowo-żużlowymi z kotłów fluidalnych i jest to odpad, który wskazano w piśmie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie z 18 października 2018 r. Hałda znajduje się w betonowym boksie ogrodzonym z trzech stron. Przedstawiciel spółki oświadczył, że hałda nie jest odpadem, tylko "w pełni normatywnym komponentem rekultywacyjnym" o nazwie handlowej "[...]", wytworzonym na podstawie decyzji Starosty Tarnowskiego. Część komponentu została już przez spółkę sprzedana w ilości ok. 10-15 tys. Mg. Spółka jest zainteresowana dalszą sprzedażą komponentu. Przedstawiciel spółki przedłożył opracowanie naukowe Politechniki Krakowskiej dotyczące komponentu oraz niezależne badania firm drogowych potwierdzających możliwość wykorzystania komponentu w robotach drogowych. W trakcie wizji przeprowadzonej 8 stycznia 2019 r. na terenie działki nie było żadnych urządzeń wchodzących w skład instalacji przetwarzania odpadów. Organ I instancji wskazał, że Sąd Rejonowy w Tarnowie prawomocnymi wyrokami (sygn. II W 3450/16 z 14 października 2016 r. oraz sygn. II W 3388/16 z 14 grudnia 2016 r.) uznał przedstawiciela spółki za winnego popełnienia wykroczeń z art. 174 ust. 3 ustawy o odpadach, tj. magazynowania odpadów, przez okres dłuższy niż 3 lata (mieszanina odpadów magazynowana jest od 10 lipca 2009 r., co stwierdzono w trakcie kontroli przeprowadzonej 22 czerwca 2016 r.). Ponadto przedstawiciel spółki został skazany na podstawie art. 175 ustawy o odpadach, tj. za przekazywania przedmiotowych odpadów osobie fizycznej, niezgodnie z wymaganiami określonymi w art. 27 ustawy o odpadach, co ustalono w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie w dniach 27 kwietnia 2016 r. i 30 maja 2016 r. na terenie działki nabywcy. W ocenie organu I instancji, przesądza to o kwalifikacji przedmiotowych mieszanin jako odpadów. Wytwórcą i posiadaczem odpadów składowanych na działce jest spółka, która w okresie od 2008 r. do 2009 r. nawiozła hałdy odpadów na przedmiotową działkę. Działka nie jest przeznaczona do składowania lub magazynowania odpadów. Organ wskazał, że pomimo przedstawienia opracowania Politechniki Krakowskiej dotyczącego "Wykorzystanie szlamów fluorku wapnia do wytwarzania kompozytu przeznaczonego do rekultywacji składowiska odpadów, niwelacji terenu, budowy wałów, nasypów drogowych i kolejowych, podbudów dróg i autostrad", w żadnym z takich działań szlam ten nie znalazł zastosowania (jako komponent rekultywacyjny) i jest składowany na działce od ponad 10 lat. Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 20 grudnia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję I instancji. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję z 20 grudnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, którą Sąd ten oddalił wskazanym na wstępie wyrokiem z 1 lipca 2020 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Na wstępie spółka sformułowała wnioski procesowe wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów. Po pierwsze, art. 14 "ustawy z 14.12.2014 o odpadach (tj. Dz.U. z 2020 poz. 797)" przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że składowany materiał jest odpadem, gdy w rzeczywistości jest komponentem rekultywacyjnym. Po drugie, art. 26 ust. 1 "ustawy z 14.12.2014 o odpadach" przez niewłaściwe zastosowanie i nakazanie usunięcie materiału nie stanowiącego odpadu. Po trzecie, art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu tj. "art. 113 § 1" pozwalającego przewodniczącemu zamknąć rozprawę, gdy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. W ocenie spółki, podczas rozprawy Sąd I Instancji nie przeprowadził wnikliwie sądowego postępowania dowodowego, w szczególności Sąd I instancji nie zbadał istotnych dowodów z dokumentów przedstawionych przez spółkę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ w znacznej mierze zostały błędnie sformułowane. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i wymaga precyzyjnego wskazania powołanych w niej podstaw kasacyjnych, zarzucanych przepisów oraz aktów prawnych. Natomiast autor skargi kasacyjnej zarzucił w tej sprawie naruszenie art. 14 "ustawy z 14.12.2014 o odpadach (tj. Dz.U. z 2020 poz. 797)", podczas gdy ustawa o odpadach została uchwalona 14 grudnia 2012 r., a zaskarżona decyzja została wydana 20 grudnia 2019 r., a zatem przed wejściem w życie tekstu jednolitego z 2020 r. Ponadto, art. 14 ustawy o odpadach dzieli się na liczne jednostki redakcyjne (ustępy i punkty), a autor skargi kasacyjnej nie wskazał, której z jednostek redakcyjnych tego przepisu dotyczy omawiany zarzut. Chociaż w treści skargi kasacyjnej spółka zacytowała art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach, to również ten przepis dzieli się na jednostki redakcyjne (punkty), a z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika w istocie, który z tych punktów jest istotny z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Podobnie niewłaściwie została sformułowana nazwa ustawy w przypadku zarzutu naruszenia art. 26 ust. 1 "ustawy z 14.12.2014 o odpadach". Z kolei art. 1 § 2 p.u.s.a. jest przepisem o charakterze ustrojowym, wyznaczającym granice kognicji sądów administracyjnych i co do zasady nie może stanowić skutecznego zarzutu kasacyjnego zmierzającego do podważenia oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie są natomiast stosowane przez Sąd I instancji, który dokonuje jedynie kontroli legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowego stosowania tych przepisów przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej. Spółka wskazała przy tym nieaktualne teksty jednolite zarówno ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak i Kodeksu postępowania administracyjnego. Błędnie został również sformułowany zarzut naruszenia "art. 113 § 1", ponieważ spółka nie wskazała, jakiej ustawy dotyczy ten przepis. Lakoniczne uzasadnienie tego zarzutu prowadzi do wniosku, że chodzi tu o art. 113 § 1 p.p.s.a., który to jednak zarzut nie może skuteczne podważyć oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji w wyroku będącym przedmiotem skargi kasacyjnej. Dostateczne wyjaśnienie sprawy w rozumieniu art. 113 § 1 p.p.s.a. dotyczy możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych, związanych z tokiem sprawy administracyjnej, nie zależy natomiast od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej, a zatem oceny przez sąd, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu (por. wyrok NSA z 21.02.2024 r., III OSK 3606/21, LEX nr 3690604). Końcowo wskazać należy, że błędem formalnym jest również brak wyraźnego wskazania przez autora skargi kasacyjnej, które z zarzutów są zarzutami naruszenia prawa materialnego, a które zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Niezależnie od wskazanych wyżej uchybień, zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach oraz naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a więc zarzuty, których rozpoznanie było możliwe z punktu widzenia warunków formalnych, nie zasługiwały na uwzględnienie. Wynika to z tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, pomimo częściowo nieprawidłowego lub niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu, a kontrola instancyjna tego wyroku była możliwa uwzględniając nie tylko rozważania prawne, ale również tzw. część historyczną. Sąd I instancji wyjaśnił, że spółka posiadała zezwolenie na odzysk, zbieranie i transport odpadów, w tym zgodnie z prawomocną decyzją Starosty Tarnowskiego z 27 czerwca 2008 r., zezwolenie na odzysk, zbieranie i transport odpadów o kodzie 06 09 04 w ilości 50 000 Mg. Zezwolenie to miało dotyczyć właśnie odpadów pochodzących głównie z likwidowanego składowiska odpadów w [...], które przez mieszanie z popiołami lotnymi miały tworzyć kompozyt z zastosowaniami w budownictwie (rekultywacja, niwelacja terenu, budowa nasypów drogowych i kolejowych, podbudów dróg i autostrad) o nazwie "[...]". Odzysk i magazynowanie miało odbywać się na działkach, do których spółka ma tytuł prawny. Zezwolenie to było obwarowane konkretnymi warunkami realizacji, a także terminem. Jak wynika z części historycznej uzasadnienia termin ten wynosił trzy lata. Sąd I instancji zauważył także, że podobnie jak każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany, również i tak powstała mieszanina, nawet jeżeli pierwotnie była zgodna z zezwoleniem Starosty Tarnowskiego, może stać się odpadem z upływem czasu lub na skutek zmiany okoliczności. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest stosunkowo ogólne i wymaga uzupełnienia. Przede wszystkim istotne z punktu widzenia zastosowania art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach jest, że działka, na której są składowane przedmiotowe odpady, nie jest przeznaczona do magazynowania odpadów. Ponadto, przeprowadzenie odzysku odpadów i uzyskanie produktu, nie oznacza jeszcze, że produkt ten nie stanie się ponownie odpadem, chociażby na skutek długotrwałego przechowywania i utraty dotychczasowych właściwości. Stąd też Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że nawet, jeżeli 34 000 Mg kompozytu zalegającego od wielu lat (w dacie wydania zaskarżonej decyzji 11 lat) w hałdach na przedmiotowej działce, powstało jako komponent rekultywacyjny, to nie stanowi to przeszkody do uznania mas mieszaniny za odpad. Sąd I instancji wyjaśnił, że zebrany przez organy materiał dowodowy wskazywał, że hałdy mieszaniny stanowią odpad, więc po stronie spółki znajdował się ciężar wykazania, że kompozyt nie jest odpadem. Z tego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku rzeczywiście nie wynika, o jakiego rodzaju postępowanie dowodowe chodzi. Jednak z części historycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, jakiego rodzaju czynności były podejmowane zarówno przez organy orzekające w sprawie, jak również przez organ wyspecjalizowany jakim jest Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, istotne znaczenie dowodowe miały również prawomocne wyroki Sądu Rejonowego w Tarnowie z 14 października 2016 r. II W 3450/16 oraz z 14 grudnia 2016 r. II W 3388/16, skazujące prezesa zarządu spółki za wykroczenia z art. 174 ust. 3 ustawy o odpadach. Sąd I instancji dokonał ponadto prawidłowej analizy znaczenia dowodowego dokumentów składanych w toku postępowania administracyjnego przez spółkę, z punktu widzenia poprawności zastosowania przez organy reguł postępowania dowodowego. Oceny tej spółka nie podważyła skutecznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Stąd też wskazane na wstępie zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.