III OSK 382/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Marita Sukiennik-Sikora po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 527/22 w sprawie ze skargi Powiatu R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 11 maja 2022 r. nr SKO.PW.4113.5.610.2022 w przedmiocie świadczenia z tytułu odnoszenia korzyści z urządzeń spółki wodnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 17 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt VIII SA/Wa 527/22 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w R. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej: SKO, Kolegium) z 11 maja 2022 r. nr SKO.PW.4113.5.610.2022 w przedmiocie świadczenia z tytułu odnoszenia korzyści z urządzeń spółki wodnej, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Kolegium z 11 maja 2022 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) utrzymującą w mocy decyzję Starosty Radomskiego (dalej: organ I instancji) z 26 stycznia 2022 r. znak ROŚ.6343.35.2020/22 ustalającą dla skarżącego obowiązek poniesienia świadczenia pieniężnego na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w Z. (dalej: Gminna Spółka Wodna), reprezentowanej przez Rejonowy Związek Spółek Wodnych w P. za 2020 r. w wysokości 6 910,00 zł z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń spółki przez odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi powiatowej nr [...] za pośrednictwem rowu melioracyjnego [...]. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z 27 maja 2022 r. złożył skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, w jakiej wysokości należność pieniężną winien ponosić właściciel nieruchomości, w rozpoznawanej sprawie skarżący będący zarządcą przylegającego do rowu melioracyjnego odcinka drogi powiatowej [...] na rzecz rolników zrzeszonych w Gminnej Spółce Wodnej, która jest właścicielem wspomnianego rowu melioracyjnego. W wypadku osób nie będących członkami spółki przesłanką przyznania na rzecz spółki wodnej świadczenia celem pokrycia kosztów realizacji jej zadań jest "odnoszenie korzyści z urządzeń spółki". Jest to pojęcie nieostre, które na dodatek nie zostało zdefiniowane w ustawie. Art. 454 ust. 1 Prawa wodnego nie precyzuje bliżej kryteriów obciążenia właściciela działki świadczeniem na rzecz spółki wodnej, poza sformułowaniem ogólnej przesłanki "odnoszenia korzyści z urządzeń spółki". W skardze kasacyjnej, skarżący, reprezentowany przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., w pkt I. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez WSA skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności przez brak ustalenia okoliczności, czy rzeczywiście spółka zrealizowała w 2020 roku prace konserwacyjno-utrzymaniowe urządzenia melioracyjnego rowu [...], ewentualnie jakie koszty poniosła z tego tytułu; oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na dokumentach prywatnych pochodzących od wnioskodawcy i sporządzonej m.in. na ich podstawie opinii biegłego zawierającej założenia hipotetyczne; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez WSA skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 w zw. z art. 80 i 84 k.p.a. przez nieprawidłową ocenę dowodów, polegającą na ustaleniu wysokości świadczenia należnego Gminnej Spółki Wodnej na kanwie opinii biegłego S.J., w sytuacji m.in., gdy opinia zawiera obliczenia teoretyczne, oparte na założeniach hipotetycznych i danych pochodzących m. in. z dokumentów prywatnych wnioskodawcy (uchwały i zestawienia); c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez WSA skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., przez dokonanie błędnej oceny dowodów i ustaleniu, że bez znaczenia pozostaje fakt czy wnioskodawca rzeczywiście wykonał w 2020 roku prace utrzymaniowo-konserwacyjne urządzenia melioracyjnego [...] oraz wysokości kosztów poniesionych z tego tytułu, pominięcie faktu, że kosztorysy dołączone do wniosku dotyczyły prac niezrealizowanych, nieprzedłożenia na dalszym etapie materiału dowodowego potwierdzającego fakt wykonania robót konserwacyjnych oraz wysokości kosztów poniesionych z tego tytułu; uznanie na podstawie samych oględzin, że prace te były zrealizowane; d) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do WSA w Warszawie Wydziału VIII Zamiejscowego w Radomiu, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 k.p.a. - przez brak zaczerpnięcia przez organ danych zgromadzonych w ewidencji melioracji wodnych w celu ustalenia, czy i jakie grunty skarżącego zostały zmeliorowane za pomocą urządzeń wodnych spółki przy ustalaniu zasadności i wysokości ewentualnego świadczenia, mimo, że było to niezbędne dla ustalenia przesłanek niezbędnych do prawidłowego zastosowania art. 454 ustawy Prawo wodne; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 454 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.) - przez jego błędną wykładnię i uznanie, że przy ustalaniu wysokości świadczenia na rzecz spółki wodnej ponoszonej przez skarżącego, nie będącego jej członkiem - za korzyści odnoszone z urządzeń melioracji wodnej nie decydują koszty faktycznie poniesione na realizację poszczególnych zadań spółki, uznając, że okoliczność ta jest irrelewantna dla sprawy. III. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie - na podstawie art. 185 p.p.s.a., - zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów. W piśmie z 25 stycznia 2023 r. skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice wniesionej skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy po stronie skarżącej kasacyjnej powstał obowiązek poniesienia świadczenia pieniężnego na rzecz Gminnej Spółki Wodnej za 2020 r. z tytułu odnoszonych korzyści za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi powiatowej nr [...] za pośrednictwem rowu melioracyjnego [...] stanowiącego własność rolników zrzeszonych w Gminnej Spółce Wodnej. Skarżący kasacyjnie stawiając zarzuty przedstawione w pkt II. 1.a), b), c) petitum skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie ustaleń faktycznych orzekających w sprawie organów I i II instancji. Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wskazał, że na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez niewszechstronne i niewyczerpujące prowadzenie postępowania polegające na zaniechaniu ustalenia wysokości faktycznie poniesionych przez Gminą Spółkę Wodną kosztów utrzymania rowu melioracyjnego oraz polegające na pominięciu otrzymywania przez Gminą Spółkę Wodną dotacji celowych na działalność statutową. W zarzutach opisanych w pkt II. 1.a), b), c) petitum skargi kasacyjnej zarzucane jest rażące naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 w zw. z art. 80 i 84 k.p.a. Odnosząc się łącznie do zarzutów przedstawionych w pkt II.1.a),b),c) petitum skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało wprawdzie zdefiniowane przez ustawodawcę, tym niemniej instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.), a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie, normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Poza tym za rażące należy również uznać takie naruszenie prawa, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W zakresie przepisów postępowania rażące naruszenie musi mieć tym bardziej charakter ewidentny i w praktyce będzie występowało wyjątkowo. Rażące naruszenie przepisów postępowania dotyczyć może głównie tych norm, które mają charakter zasad postępowania administracyjnego. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 3 października 2024 r., sygn. akt I OSK 1781/21). W skardze kasacyjnej nie powołano się na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień "rażących". Jakkolwiek, co do zasady, nie jest wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, to jednak, naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, to jest innymi słowy, musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i musi w niej tkwić. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie, rażące naruszenie przepisów k.p.a. wymienionych w pkt II. 1.a),b),c) petitum skargi kasacyjnej utożsamia z ich "zwykłym" naruszeniem. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, by Sądowi I instancji zarzucić naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis nie został wskazany w skardze kasacyjnej. W związku z tym, w ocenie NSA, skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń dokonanych przez organy, zaaprobowanych przez Sąd I instancji, ani też nie wykazał, by ustalenia te nie były wyczerpująco rozpatrzone i ocenione przez organy. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.1.d) dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Sądu I instancji, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 k.p.a. - przez brak zaczerpnięcia przez organ danych zgromadzonych w ewidencji melioracji wodnych w celu ustalenia, czy i jakie grunty skarżącego zostały zmeliorowane za pomocą urządzeń wodnych spółki przy ustalaniu zasadności i wysokości ewentualnego świadczenia, mimo że było one niezbędne dla ustalenia przesłanek wymaganych do prawidłowego zastosowania art. 454 ustawy Prawo wodne. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie, albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1462/21). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2315/21). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie po pierwsze, zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku. W konkluzji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesieniem się przez Sąd I instancji do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżący kasacyjnie nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 12 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 741/23). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 454 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej: p.w.) - przez jego błędną wykładnię. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że art. 454 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne składa się z 8 jednostek redakcyjnych w postaci ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej. Wobec związania NSA granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Zarzut dotyczący naruszenia art. 454 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nie spełnia tych wymogów. Autorka skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli powinna wskazać normy prawne wywiedzione z właściwego przepisu, zaś w razie podziału artykułu (podstawowej jednostki redakcyjnej ustawy) na mniejsze jednostki redakcyjne, powinna wskazać przepis ujęty w konkretny ustęp, paragraf, literę albo tiret. Niedopuszczalne jest bowiem konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie. Tak sporządzona skarga kasacyjna nie spełnia bowiem wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutu i zarzut taki nie jest tym samym należycie uzasadniony (por. wyrok NSA z 8 października 2025 r., sygn. akt III FSK 387/25). Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 451 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej: p.w.). Jak wynika z orzecznictwa błędna wykładnia, o której jest mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny pierwszej instancji, co - aby zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony - wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, i co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej - a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (tak m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1882/23). Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej sugeruje, że zamierzeniem autorki skargi kasacyjnej, przy postawionym zarzucie naruszenia prawa materialnego, było tak naprawdę podważenie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Takie działanie profesjonalnego pełnomocnika nie mogło przynieść oczekiwanego rezultatu. Nie mógł odnieść skutku zarzut błędnej wykładni "art. 454 p.w." ze względu na jego niewłaściwe sformułowanie. Zarzut błędnej wykładni powinien wskazywać na naruszone dyrektywy interpretacyjne i określać, za pomocą jakich dyrektyw powinna być przeprowadzona prawidłowa wykładnia przepisu, a w konsekwencji, do jakiego jego rozumienia powinna doprowadzić (jaką normę prawną za pomocą tych dyrektyw należało poprawnie ustalić). Wykładnia (w tym błędna wykładnia) odnosi się zatem do przebiegu i efektu procesu interpretacji. Za pomocą zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego nie można natomiast podważać ustaleń faktycznych w sprawie czy kwalifikacji prawnej tych ustaleń, a w taki właśnie sposób został w skardze kasacyjnej przedstawiony zarzut błędnej wykładni. Z tych względów zarzut ten nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem nie określono na czym miałaby polegać wadliwość procesu interpretacji "art. 454 p.w.", odmienna wszak od wady polegającej na niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego. Niedopuszczalne jest bowiem zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast prawidłowo postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, pomimo wielokrotnego odwołania się do przepisów k.p.a. regulujących postępowanie organu. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, którą można powiązać z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 450 p.w. przez jego błędną wykładnię wyjaśnić należy, że spółka wodna może być utworzona w celu wykonywania zadań o charakterze publicznoprawnym jak i prywatnoprawnym. W procesie utrzymywania oraz eksploatacji urządzeń służących do melioracji wodnych oraz prowadzenia racjonalnej gospodarki na terenach zmeliorowanych istotne znaczenie ma aktywność w realizacji obowiązków większej liczby grup podmiotów niż tylko użytkownicy gruntów, na których planuje się wykonanie lub, na których znajdują się urządzenia melioracji wodnych. Obowiązek ten może być realizowany w sposób indywidualny przez właścicieli gruntów bez istnienia spółki wodnej, albo w sposób zorganizowany w ramach określonego systemu zarządzania sprawami gospodarki wodnej przez spółkę wodną. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, który w pełni należy podzielić w okolicznościach tej sprawy, że "W pierwszym przypadku podejmuje się wykonania tego obowiązku, tzn. oczyszczania rowu dla zapewnienia odpływu wody, indywidualnie każdy właściciel gruntu zmeliorowanego w granicach swojej własności gruntowej. Jednakże musi on mieć świadomość, że efekty jego pracy zależne są także od pracy sąsiada na odcinku niżej leżącym, a ten ostatni od następnego. W tych warunkach nie powinien on, podobnie jak jego sąsiedzi, wykonywać tych robót jako niezależna oderwana od systemu jednostka, w dowolny sposób i w dowolnym czasie, którym rozporządza. Całą robotę trzeba zorganizować tak, by przebiegała wg ustalonej kolejności, przy zachowaniu pewnego ładu, porządku i dyscypliny, a to napotyka już na pewne trudności; prace w takich warunkach trwają zazwyczaj bardzo długo, poszczególne rowy czyszczone są niejednakowo, niekiedy w sposób niedbały, ponadto niektóre gospodarstwa napotykają na obiektywne trudności z powodu braku siły roboczej, gdy gospodaruje np. kobieta albo starszy gospodarz. Jeżeli system wodno-melioracyjny jest bardziej złożony, wówczas praca najczęściej jest prowadzona w sposób niewłaściwy, a urządzenia wodne przestają spełniać swoje funkcje. Inaczej jest natomiast w dobrze zorganizowanej spółce wodnej (...).". (R. Paczuski, Spółki wodne – cele, zadania, prawne podstawy organizacji oraz perspektywy ich rozwoju w kontekście zachodzących zmian, Toruń 2006, s. 12-13). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie ulega zatem żadnych wątpliwości istnienie podstaw prawnych do obciążenia właściciela nieruchomości (działki gruntu), na której położone są urządzenia melioracji wodnych (w tym rowy melioracyjne i drenowania) świadczeniem pieniężnym na rzecz spółki wodnej, odpowiadającym wysokości kosztów, jakie spółka poniosła tytułem wykonania prac konserwacyjnych związanych z utrzymaniem urządzeń wodnych w stanie zapewniającym spełnianie ich funkcji melioracyjnych. Przypomnieć należy, że w sprawie dopuszczono dowód z opinii biegłego/specjalisty z zakresu hydrologii i melioracji wodnych, który opracował opinię/stanowisko dotyczące określenia zasięgu oddziaływania wód opadowych i roztopowych z odcinka drogi powiatowej nr [...] na rów melioracyjny stanowiący własność rolników zrzeszonych w Gminnej Spółce Wodnej, określenie wielkości partycypacji w kosztach utrzymania i konserwacji rowy przez skarżącego kasacyjnie oraz sporządzenia kosztorysu rocznych prac konserwacyjnych ww. rowu melioracyjnego na odcinku oddziaływania wód z odcinka ww. drogi powiatowej (k. 277-283 akt adm.). Mgr inż. S.J., który opracował ww. opinię techniczną (ekspertyzę) jest biegłym sądowym i posiada uprawnienia budowlane w zakresie budownictwa wodno-melioracyjnego. Przedłożona opinia dotyczy określenia zasięgu oddziaływania wód opadowych o roztopowych z drogi powiatowej nr [...] na rów melioracyjny [...] stanowiący własność zrzeszonych w GSW w Z., pow. [...], woj. [...], wielkości partycypacji w kosztach utrzymania i konserwacji rowu przez Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w R. oraz sporządzenia kosztorysu rocznych prac konserwacyjnych rowu melioracyjnego na odcinku oddziaływania wód z drogi powiatowej nr [...], zgodnie z treścią art. 454 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. u. 2021 poz. 624), w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, przekazane akta administracyjne I instancji, oględziny rowu melioracyjnego [...] i rowów przydrożnych, przy udziale zainteresowanych stron postępowania. Według autora opinii, "Fakt korzystania z urządzeń wodnych – rowu melioracyjnego [...] – znajdującego się w ewidencji urządzeń melioracji wodnych Gminnej Spółki Wodnej Z. przez Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w R. a tym samym odnoszenia z tego tytułu korzyści jest bezsporny (k. 275 akt adm.). Na karcie 281 akt adm. w opinii przedstawiono kosztorys za wykonanie robót konserwacyjnych na rowie [...] o łącznej długości 945 mb, (podstawa wyceny: Katalog Nakładów Rzeczowych nr 15-01 – roboty remontowo-konserwacyjne melioracji). Na karcie 281 akt adm. wskazano, że wartość rocznych prac konserwacyjnych i utrzymaniowych na rowie melioracyjnym [...] w ramach partycypacji w kosztach utrzymania i konserwacji rowów przez Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w R., w oparciu o sporządzony kosztorys określono na łączną kwotę; 6 910 zł/rok. Zakres robót konserwacyjnych obejmuje wykonanie następujących czynności: - wykoszenie skarp i dna rowów- 1 raz w roku; wygrabienie wykoszonych porostów ze złożeniem w kopki – 1 raz w roku; - mechaniczne odmulenie dna rowów – raz w ciągu 3 lat; - rozplantowanie urobku po mechanicznym odmuleniu dna rowów – 1 raz w ciągu 3 lat (k. 282 akt adm.). W posumowaniu opinii stwierdzono, że kwota partycypacji w kosztach utrzymania i konserwacji rowu melioracyjnego objętego działalnością Gminnej Spółki Wodnej w Z. przez Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w R. powinna być corocznie waloryzowana o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług ogłaszany przez Główny Urząd Statystyczny. Strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie stanowiska Sądu I instancji oraz organów co do wartości dowodowej powyższej opinii. Opinia została sporządzona przez osobę posiadają specjalistyczną wiedzę fachową z zakresu hydrologii i melioracji wodnych, na podstawie materiałów źródłowych (tj. map, pomiarów własnych dokonanych w trakcie wizji lokalnej), zaś wnioski w niej zawarte są umotywowane i poparte obliczeniami. Ma rację Sąd I instancji, że zarzuty kwestionujące prawidłowość dokonanych w opinii wyliczeń oraz przyjęcia niejako w sposób automatyczny opinii biegłego wraz z kwotą świadczenia nie mogą być uznane za uzasadnione. W trakcie oględzin ustalono, że rów melioracyjny jest zarośnięty trawą, to jednak ustalenia powyższe nie świadczą o tym, że ww. rów nie spełnia swojej funkcji. Rowy melioracyjne były drożne i spełniały funkcje odwadniające. Zgodnie z opinią biegłego, prace konserwacyjne i utrzymaniowe wykonywane są raz w roku lub raz na trzy lata. W trakcie przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono, że rowy nie spełniały funkcji odwadniającej. W piśmiennictwie wskazano, że "Obowiązek partycypowania w kosztach działalności spółki wodnej przez osoby fizyczne lub prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w sytuacji, gdy odnoszą one korzyści z urządzeń spółki wodnej lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla których ochrony ta spółka została utworzona, znajduje swoje podstawy w art. 454 ust. 1 pr. wod. Do dokonania interpretacji zawartego w tym przepisie pojęcia "odnoszenie korzyści z urządzeń spółki wodnej" wykorzystać należy cywilistyczną konstrukcję bezpodstawnego wzbogacenia. W efekcie przyjąć należy, że chodzi o korzyść, jaką właściciel gruntu odnosi z realizacji zadań przez spółkę wodną polegających na wybudowaniu lub utrzymaniu urządzeń, w tym urządzeń melioracji wodnych. Już sama okoliczność, że dzięki tym urządzeniom można korzystać z pól, gdyż czynią one możliwą ich uprawę powoduje, że osiąga się korzyści. Instytucja bezpodstawnego wzbogacenia ma w tym przypadku służyć przywróceniu równowagi majątkowej, która została zachwiana poprzez przesunięcia majątkowe pozbawione podstawy prawnej. Spółkom wodnym przysługują dwojakiego rodzaju roszczenia. Mogą one domagać się uiszczenia należności pieniężnych lub spełnienia obowiązków o charakterze niepieniężnym." (zob. J. Kiraga, Świadczenia na rzecz spółek wodnych, GSP 2023, nr 4, s. 226). Z działalności spółki wodnej mogą wynikać obowiązki i ograniczenia także dla podmiotów nie będących członkami spółki wodnej. Z treści art. 454 ust. 1 p.w. wynika, że spółce wodnej przysługuje roszczenie o uiszczanie opłat i należności, jeżeli ich grunty lub inne urządzenia odnoszą korzyści z działalności spółki wodnej. Opłaty i należności nie mogą przewyższać korzyści jakich właściciele odnoszą z urządzeń spółki. Uznanie, że osoby fizyczne lub prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki wodnej lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka wodna została utworzona, powinno nastąpić z uwzględnieniem obiektywnych kryteriów. Mając powyższe na uwadze, stwierdzając, że skarga kasacyjna jest pozbawiona uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.