III OSK 380/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 699/24 w sprawie ze skargi M.M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 maja 2023 r. nr 6971/2023 w przedmiocie pomocy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 699/24, po rozpoznaniu skargi M.M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia 17 maja 2023 r., nr 6971/2023, w przedmiocie udzielenia pomocy mieszkaniowej stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M.M. (dalej: "skarżąca" lub "wnioskodawczyni") wnioskiem z 26 stycznia 2023 r. wystąpiła do Urzędu m. st. Warszawy Dzielnicy [...] o pomoc mieszkaniową z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy – zawarcie umowy najmu lokalu. We wniosku wskazała, że jej gospodarstwo domowe tworzy ona oraz jej córka. Przedmiotowy lokal składa się z 3 pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej 64,74 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 46,10 m2. Na podstawie zebranych dokumentów ustalono, że tytuł prawny do ww. lokalu posiada B.M. (matka wnioskodawczyni). W przedmiotowym lokalu zamieszkuje 6 osób, tj. wnioskodawczyni z córką, matka, siostry W. i M. oraz brat S. Wnioskodawczyni jest po trzech operacjach kolana i posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w stopniu lekkim na tle ruchowym, wydane do dnia 9 września 2023 r. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy [...] miasta stołecznego Warszawy, stanowiącego załącznik nr 6 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2022 r. poz. 9305) w związku z § 6 pkt 8 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725) oraz § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 i ust. 3, § 7 ust. 1, § 34 ust. 3, § 35 ust. 1 uchwały Nr XXII1/669/2019 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14836, z 2020 r. poz. 5791, z 2021 r. poz. 5586 oraz z 2022 r. poz. 3530 i 4666 dalej: "uchwała nr XXIII/669/2019") uchwałą z dnia 17 maja 2023 r., nr 6971/2023, odmówił skarżącej udzielenia pomocy mieszkaniowej. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że średni miesięczny dochód w 2 osobowym gospodarstwie domowym skarżącej w okresie badanych 3 miesięcy wyniósł 606,11 zł i nie przekroczył wartości, o której mowa § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 ww. uchwały kwalifikującej do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu. Jednakże została przekroczona norma metrażowa, gdyż w przypadku zamieszkiwania w lokalu 6 osób wynosi ona 38,00 m², a powierzchnia mieszkalna zajmowanego przez skarżącą lokalu to 46,10 m². Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, skarżąca pismem z dnia 11 kwietnia 2024 r. zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym wyrokiem z dnia 18 listopada 2024 r. w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał, że w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie organ nie poddał wnikliwej analizie wniosku skarżącej pod kątem kryteriów i warunków przyznania jej pomocy mieszkaniowej. Skarżąca dołączyła do wniosku dokumenty, z których wynika, że jest po trzech operacjach kolana i posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w stopniu lekkim na tle ruchowym, wydane do 9 września 2023 r. Organ poza przytoczeniem powyższego stwierdzenia nie zajął stanowiska wobec niepełnosprawności skarżącej w kontekście ewentualnego udzielenia pomocy mieszkaniowej, do czego był zobowiązany treścią § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c uchwały nr XXIII/669/2019, gdyż nie wypowiedział się w zakresie dostosowania lokalu, w którym zamieszkuje skarżąca, do jej rzeczywistych, udokumentowanych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności lub udokumentowanego stanu zdrowia, jeżeli dostosowanie jest możliwe. Sąd zwrócił uwagę, że błąd ten organ próbował sprostować w odpowiedzi na skargę, jednakże pismo to nie stanowi suplementu do uzasadnienia zaskarżonej uchwały i dlatego też uznał, że przedmiotowa uchwała w zakresie zastosowania § 7 ust. 4 uchwały nr XXIII/669/2019 nie poddaje się kontroli Sądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie przepisu postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 7 ust. 4 uchwały nr XXIII/669/2019 poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, podczas gdy organ nie naruszył zasad prawnych określonych w ww. przepisach k.p.a. i działał w niniejszej sprawie na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stał na straży praworządności, z urzędu i na wniosek podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zebrał, a następnie dokonał w wyczerpujący sposób oceny materiału dowodowego, czyniąc istotne dla przyjętej podstawy prawnej ustalenia faktyczne na gruncie ww. przepisów uchwały nr XXIII/669/2019. Wobec powyższych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie oraz wniósł o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów ustanowienia jednego pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.M. wniosła o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej sformułowany został wyłącznie zarzut naruszenia "przepisu postępowania", ze wskazaniem art. 174 p.p.s.a., choć ten zarzut powinien być powiązany z pkt 2 tego przepisu. W zarzucie wskazano jako naruszone art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 7 ust. 4 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (dalej: "uchwała nr XXIII/669/2019) poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, podczas gdy organ nie naruszył zasad prawnych określonych we wskazanych przepisach k.p.a. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej w niej sformułowanymi i nie ma obowiązku ich wyinterpretowywania z uzasadnienia skargi kasacyjnej, które w niniejszej sprawie nie przystaje w pełni do sformułowanego zarzutu, gdyż powołano w nim dodatkowo art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 6 k.p.a. Błędne jest również stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż sąd administracyjny winien "wziąć pod uwagę, że po wydaniu uchwały nastąpiła zmiana stanu faktycznego i orzeczenie Pani M.M. o stopniu niepełnosprawności przestało obowiązywać". Polski system sądownictwa administracyjnego oparty jest na tzw. modelu kasacyjnym. Oznacza to, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt administracyjny (art. 184 Konstytucji RP). Sąd ten nie może natomiast, niejako w zastępstwie organu, załatwić sprawy administracyjnej, np. przyznając stronie w wyroku określone uprawnienie, którego przyznania odmówiono jej na mocy zaskarżonej decyzji czy uchwały (zasady tej nie zmienia możliwość wskazania organowi sposobu załatwienia sprawy - art. 145a § 1 p.p.s.a.). Konsekwencją takiego modelu sądownictwa administracyjnego jest m.in. to, że sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny na dzień wydania kontrolowanego aktu prawnego. Innymi słowy, w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum, która oznacza, że dla podjęcia przez sąd rozstrzygnięcia istotne są okoliczności prawne i faktyczne istniejące w chwili podjęcia zaskarżonego aktu (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2018 r., II OSK 2341/18 i wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r., II OSK 1554/22). Zasada ta wywodzona jest m.in. z art. 3 § 1 p.p.s.a. (kontrolna funkcja sądownictwa administracyjnego) i art. 133 § 1 p.p.s.a. (orzekanie na podstawie akt sprawy). Błędne jest zatem stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględnić okoliczności zaistniałe po wydaniu zaskarżonej uchwały. Przechodząc do rozpoznania opisanego wyżej zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c uchwały nr XXIII/669/2019 warunek określony w ust. 1 (dotyczący kryterium metrażowego) nie dotyczy osób zamieszkujących w lokalach lub pomieszczeniach niedostosowanych do rzeczywistych, udokumentowanych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności lub udokumentowanego stanu zdrowia, jeżeli dostosowanie nie jest możliwe. Należy podnieść, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę nie jest ograniczony zarzutami skargi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji może i powinien, zgodnie z postanowieniami art. 134 § 1 p.p.s.a., wyjść poza granice skargi wyznaczone przez zawarte w skardze konkretne podstawy zaskarżenia (zarzuty skarżącego w stosunku do zaskarżonego rozstrzygnięcia). Konstrukcja taka wyznacza szeroki zakres kognicji sądu administracyjnego. Takie stanowisko zajął również NSA m.in. w wyroku z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, LEX nr 183144, przyjmując, że regulacja art. 134 § 1 p.p.s.a. o braku związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi (oraz powołaną podstawą prawną), oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Nie ma zatem znaczenia brak powołania w skardze okoliczności naruszenia § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c uchwały nr XXIII/669/2019 z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jako wyłączną przyczynę odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej wskazano "przekroczenie normy metrażowej". Jak trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, nie odniesiono się natomiast w żaden sposób do kwestii niepełnosprawności skarżącej w kontekście dostosowania lokalu do jej potrzeb. Uzupełnienia rozważań w tym zakresie organ próbował dokonać dopiero w odpowiedzi na skargę oraz w skardze kasacyjnej. Powyższe pisma procesowe nie mogą pełnić uzupełniającej roli w odniesieniu do uzasadnienia kontrolowanej uchwały. Należy zatem uznać, że trafnie Sąd pierwszej instancji dostrzegł powyższe naruszenie. Obowiązkiem organu było dokonanie ustaleń stanu faktycznego w granicach rozpoznawanej sprawy administracyjnej, które z kolei zostały wyznaczone przepisami uchwały nr XXIII/669/2019, w tym w szczególności § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c uchwały. Ponieważ organ w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały do powyższej kwestii, doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, poprzez brak poczynienia ustaleń stanu faktycznego w zakresie odpowiadającym hipotezie wskazanej wyżej normy prawnej. W tej sytuacji przedwczesna była ocena wniosku w odniesieniu do regulacji § 7 ust. 4 uchwały nr XXIII/669/2019, zgodnie z którym jeżeli wnioskodawca w związku z warunkami mieszkaniowymi znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej i byłoby to zgodne z zasadami współżycia społecznego, zarząd dzielnicy na podstawie analizy i oceny sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy może postanowić o zwolnieniu z warunków, o których mowa w ust. 1, wobec niepoczynienia ustaleń w zakresie stanu faktycznego pozwalających na taką ocenę, a tym samym naruszenia przez organ zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest zatem bezzasadny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.