III OSK 37/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1037/24 w sprawie ze skargi Gminy J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Katowicach z dnia 18 czerwca 2024 r., nr CK.ZUO.4701.6599.OZ.2023.AP w przedmiocie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 9 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1037/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę Gminy J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Katowicach (dalej: Dyrektor, organ) z 18 czerwca 2024 r., nr CK.ZUO.4701.6599.OZ.2023.AP w przedmiocie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina J. (dalej: skarżąca kasacyjnie, Gmina) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj.: 1.1) art. 272 ust. 5 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie do ustalenia opłaty zmiennej niewłaściwej metodologii ustalenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, podanej w pozwoleniu wodnoprawnym, zamiast ustalenia rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód płynących, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, 1.2) art. 272 ust. 5 w zw. z art. 272 ust. 10 Prawa wodnego poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów - na niekorzyść strony wbrew art. 7a § 1 k.p.a. i w rezultacie określenie opłaty na podstawie pozwolenia wodnego wydanego w oparciu o ustawę prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., które określa wartości maksymalne ilości wód możliwych do odprowadzenia, a zatem w wysokości zawyżonej, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na przyjęciu, że w sprawie nie ustalono, czy dane zawarte w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym o wodach opadowych lub roztopowych stanowią rzeczywistą ilość odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych, podczas gdy nie budzi wątpliwości, że wskazana w decyzji ilość odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych do wód nie odpowiada rzeczywistej ilości odprowadzonej wody. Wobec tak sformułowanych zarzutów Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że charakter opłaty zmiennej wskazuje jednoznacznie na to, iż jej wysokość nie jest determinowana treścią pozwolenia wodnoprawnego, lecz rzeczywistą ilością odprowadzonych wód, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności (art. 272 ust. 5 p.w.). Rzeczywista ilość odprowadzanych wód mogłaby zostać podana wyłącznie w momencie istnienia urządzeń pomiarowych, pozwalających na ustalenie ich ilości. Ustawodawca nie nałożył jednak na podmioty zobowiązane do uiszczania opłat zmiennych za odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych do wód, obowiązku posiadania ww. urządzeń pomiarowych zarówno przed wejściem w życie ustawy Prawo wodne, jak i obecnie. Gmina zauważyła, że wielkości podane w pozwoleniu wodnoprawnym (maksymalna ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych) stanowią podstawę do ustalenia jedynie opłaty stałej. W przypadku opłaty zmiennej ustawodawca nie odwołuje się do ww. kryterium, a zatem istotne znaczenie w takim przypadku ma ilość rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych i roztopowych. Gdyby wolą ustawodawcy było naliczanie opłaty zmiennej od określonej w pozwoleniu wodnoprawnym ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, to uregulowałby tę kwestię podobnie jak w przytoczonych przepisach o opłacie stałej. Brak tożsamości między tymi uregulowaniami oznacza, że różnica w sposobie ustalania wysokości wspomnianych należności była celowym zabiegiem legislacyjnym. Następnie skarżąca kasacyjnie zauważyła, że dla rozwiązania kwestii danych wskazujących rzeczywistą ilość wód odprowadzanych do wód płynących, ustawodawca nałożył na Gminy obowiązek składania oświadczeń o ich ilości, nie podając jednocześnie skąd pozyskać takie dane. Co więcej, obowiązek składania oświadczeń, zgodnie z nowelizowaną od 2018 roku ustawą Prawo wodne, nastąpił począwszy od czwartego kwartału 2018 r., w terminie złożenia do stycznia 2019 r., natomiast zaskarżona decyzja dotyczy opłaty za drugi kwartał 2018 r. Tym samym skarżąca nie miała jeszcze obowiązku składania oświadczenia. Co więcej, złożenie przez skarżącą oświadczenia o ilości odprowadzanych wód deszczowych i roztopowych, niepopartego rzeczywistymi danymi, opierającego się na danych czy parametrach abstrakcyjnych, które spowoduje naliczenie przez Wody Polskie opłat równie abstrakcyjnych, może doprowadzić do oskarżenia o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W ocenie Gminy brak jest podstaw by domagać się od właścicieli urządzeń i systemów deszczowych szacowania ilości odprowadzanych wód opadowych do wód płynących, w przypadku braku odpowiednich urządzeń pomiarowych, jak i w przypadku braku rzeczonych oświadczeń - obliczania opłat, na podstawie parametrów zawartych w pozwoleniach wodnoprawnych. Powyższe ilości odprowadzanych wód, nie będą nigdy wartościami rzeczywistymi, które odzwierciedlałyby intencje ustawodawcy w zakresie zróżnicowania opłat za korzystanie z wód. Gmina wskazała również, że w czasie obowiązywania ustawy Prawo wodne z 2001 r. zasadnicze znaczenie miała sama okoliczność, iż dana aktywność winna zostać zakwalifikowana jako szczególne korzystanie z wód, albowiem to determinowało poddanie jej reglamentacji wynikającej z ustawy, w tym uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zaś określenie w pozwoleniu ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych nie skutkowało istnieniem bądź brakiem obowiązku wnoszenia opłat i tym bardziej nie miało wpływu na ich wielkość. Podkreślono, iż pozwolenie wodnoprawne wydawane na podstawie przepisów Prawa wodnego różniło się w zasadniczy sposób od pozwolenia wydawanego na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy, bowiem w myśl art. 128 ust. 1 pkt 1 określało ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok względnie ilość, stan i skład ścieków wprowadzanych do wód (art. 128 ust. 1 pkt 4), przy czym odnośnie ścieków ustawodawca nie określił, w jaki sposób ma być ustalany parametr ich ilości, w tym w szczególności czy ma być to wielkość maksymalna czy średnia w określonej jednostce czasu. Podstawową różnicą z obecnie obowiązującą regulacją jest kwestia wskazywania w pozwoleniu wodnoprawnym wydawanym na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. maksymalnej ilości odprowadzanej wody w m3 na rok, zaś w pozwoleniu wydawanym na podstawie ustawy Prawo wodne z 2017 r. średniej ilości m3 na rok. Co więcej, skoro poprzednio obowiązująca ustawa nie przewidywała opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, to w interesie osoby starającej się o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego było uzyskanie pozwolenia obejmującego możliwie duże wskaźniki maksymalne ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, albowiem zabezpieczało to korzystającego z pozwolenia od ryzyka ponoszenia odpowiedzialności prawnej za naruszenie postanowień uzyskanego pozwolenia. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że na gruncie Prawa wodnego z 2017 r. doszło do radykalnej zmiany i obecnie w interesie strony jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego ustalającego ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód (w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok) w wielkości odpowiadającej jego faktycznym potrzebom, celem uniknięcia ponoszenia opłat za usługi wodne w wymiarze wyższym niż jest to konieczne. Tym samym w omawianym przypadku korzystania z usługi wodnej odprowadzania do wód - wód opadowych i roztopowych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r., a takie zostało wydane w przedmiotowej sprawie, w ocenie Gminy, brak jest podstaw dla ustalania ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 rozumianej jako ilość wód planowanych do odprowadzenia w roku na podstawie wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości m3 na rok, albowiem wielkość ta ustalona została na podstawie innej niż aktualnie obowiązująca ustawy i nie dotyczyła ilości wód opadowych i roztopowych planowanych do wprowadzenia do wód, lecz maksymalnej dopuszczalnej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w skali roku. W czasie, gdy skarżąca kasacyjnie starała się o wydanie rzeczonego pozwolenia, nie miała świadomości, iż w przyszłości może ono potencjalnie stanowić podstawę dla ustalenia jakiejkolwiek opłaty, wartości te zatem mogą być zawyżone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji będącej przedmiotem kontroli legalności sprawowanej przez Sąd I instancji stanowił art. 272 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm.; dalej: Prawo wodne). Ustawa Prawo wodne wprowadziła między innymi regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi. Korzystanie z usług wodnych powiązane zostało z obowiązkiem uiszczania opłat i należy do instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Racjonalne wykorzystanie zasobów wodnych oraz prawidłowe zarządzanie nimi wymaga odpowiednich instrumentów prawnych, w które zostały wyposażone przez ustawodawcę organy administracji publicznej właściwe w sprawach gospodarowania wodami. Katalog instrumentów zarządzania zasobami wodnymi został określony w art. 11 Prawa wodnego. Obejmuje między innymi opłaty za usługi wodne oraz inne należności. Uzupełnieniem tego katalogu jest art. 267 Prawa wodnego ustanawiający katalog instrumentów ekonomicznych w gospodarowaniu wodami, wśród których wymienione zostały opłaty za usługi wodne. Treść art. 267 Prawa wodnego w powiązaniu z art. 9 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że wejście w życie oraz obowiązywanie przepisów Prawa wodnego ma służyć wdrożeniu w pełni zasady "użytkownik płaci", a więc pozyskaniu środków finansowych od podmiotów korzystających z wód. Przepis art. 9 ust. 3 Prawa wodnego stanowi bowiem, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Pojęcia kosztów środowiskowych i kosztów zasobowych zostały zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 16 pkt 24 i 25 Prawa wodnego. Wprowadzone przez ustawodawcę regulacje Prawa wodnego miały z kolei na celu implementację przepisów dotyczących gospodarki wodnej do wymagań dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz. WE L 327, s. 1 - dalej: Ramowa Dyrektywa Wodna). W świetle tej dyrektywy polityka opłat za wodę powinna być tak prowadzona przez państwa członkowskie, żeby użytkownikom wody opłacało się efektywne wykorzystywanie zasobów wodnych, co w konsekwencji powinno przedkładać się na osiągnięcie celów środowiskowych wskazanych w art. 4 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Zgodnie z art. 5 tej Dyrektywy oraz jej załącznikiem II i III, kraje członkowskie zobowiązane są do opracowania analiz korzystania z wody, na którą składa się między innymi analiza ekonomiczna. Ponadto zgodnie z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej, analiza ekonomiczna powinna uwzględniać zwrot kosztów usług wodnych opierający się na zasadzie "użytkownik płaci". W celu pełnego wdrożenia zasady zwrotu kosztów usług wodnych ustawodawca zdecydował się w Prawie wodnym wprowadzić opłatę dwojakiego rodzaju: opłatę stałą i opłatę zmienną. Opłata zmienna jest kontynuacją rozwiązań obowiązujących przed wejściem w życie Prawa wodnego, a jej wysokość jest co do zasady powiązana z rzeczywistym zakresem korzystania z wód. Opłata ta co do zasady stanowi iloczyn jednostkowej stawki za określony sposób korzystania z wód oraz wymiaru tego korzystania przez oznaczony podmiot (np. ilość pobranych wód, ilość odprowadzonych wód). Za odprowadzenie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta pobiera się zarówno opłatę stałą (art. 271 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego), jak i opłatę zmienną (art. 272 ust. 5 Prawa wodnego). W tej sprawie przedmiotem sporu jest wysokość opłaty zmiennej. Zgodnie z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 i czasu wyrażonego w latach, z uwzględnieniem urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Użycie przez ustawodawcę w cytowanym przepisie zwrotu "ilości odprowadzanych wód", przy zastosowaniu wykładni językowej, pozwala przyjąć, że wpływ na wysokość spornej opłaty ma rzeczywista, faktyczna ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych w danym okresie rozliczeniowym. Za taką interpretacją przemawia także sama istota opłaty zmiennej, zgodnie z którą wysokość tej opłaty jest powiązana z rzeczywistym zakresem korzystania z wód. Zgodnie z art. 552 ust. 7 Prawa wodnego, do 31 grudnia 2026 r. Wody Polskie są zobowiązane wyposażyć w przyrządy pomiarowe podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 288 ust. 1 Prawa wodnego, czyli również opłaty stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Do tego czasu, zgodnie z art. 552 ust. 2a Prawa wodnego, ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne następuje również na podstawie oświadczenia podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłaty za usługi wodne, za poszczególne kwartały. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 552 ust. 2b Prawa wodnego nie złożyła oświadczenia o treści wynikającej z art. 552 ust. 2g Prawa wodnego w terminie 30 dni, w którym upływał dzień przypadający na koniec każdego kwartału, albowiem decyzja dotyczy określenia wysokości opłaty zmiennej za IV kwartał 2023 r. Oświadczenie to powinno zawierać informację o ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności. Z uwagi na niezłożenie powyższego oświadczenia organ zobowiązany był do dokonania ustaleń faktycznych na zasadach ogólnych, a więc korzystając ze wszystkich możliwych środków dowodowych. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza że nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 88-91). Zasadnie więc Sąd I instancji ocenił, że organ podjął wszystkie możliwe działania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tej sytuacji organ miał podstawy do przyjęcia danych wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, przy czym podkreślenia wymaga, że organ jako podstawę ustalenia opłaty wybrał wartość najbardziej korzystną dla podmiotu zobowiązanego do jej ponoszenia. Powyższe rozważania wskazują na niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 272 ust. 5 Prawa wodnego. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 272 ust. 5 w zw. z art. 272 ust. 10 Prawa wodnego w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a., jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Stosując tę zasadę winno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy - ten, który jest najbardziej korzystny dla strony. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. W rozpoznawanej sprawie problem nie odnosił się do wykładni powołanych wyżej przepisów, lecz do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach. Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.