III OSK 367/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D. od punktu 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 620/25 w sprawie ze skargi Z. D. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Warszawskiego w przedmiocie rozpatrzenia punktów 7-9 wniosku z dnia 8 maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla punkt 3 zaskarżonego wyroku i przekazuje sprawę w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu Warszawskiego na rzecz Z. D. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 listopada 2025 r. (II SAB/Wa 620/25) w punkcie 1, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), zobowiązał Rektora Uniwersytetu Warszawskiego do rozpatrzenia punktu 7 wniosku Z. D. z 8 maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W punkcie 2 stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie 4 zasądził od organu na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy. Wiadomością elektroniczną wysłaną 8 maja 2025 r. skarżący zwrócił się do Rektora Uniwersytetu Warszawskiego o udostępnienie informacji publicznej przez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1. Ilu strażników liczy Straż Uniwersytecka Uniwersytetu Warszawskiego? 2. Ilu strażników Straży Uniwersyteckiej Uniwersytetu Warszawskiego jest wpisanych na listę kwalifikowanych pracowników ochrony? 3. Jakie środki przymusu bezpośredniego posiada Straż Uniwersytetu Warszawskiego? 4. Ilu strażników Straży Uniwersyteckiej Uniwersytetu Warszawskiego posiada dopuszczenie do posiadania broni palnej? 5. Czy Straż Uniwersytecka Uniwersytetu Warszawskiego posiada świadectwo broni? 6. Czy Uniwersytet Warszawski wnioskował o wydanie świadectwa broni? Jeśli nie, to czy Rektor posiada informacje, dlaczego Uniwersytet Warszawski nie kierował takiego wniosku? 7. Ilu strażników Straży Uniwersyteckiej Uniwersytetu Warszawskiego pełniło służbę na kampusie głównym 8 maja 2025 r.? W jakich godzinach ilu strażników było na służbie? Ilu strażników i w jakich godzinach było przydzielonych do patrolowania kampusu, a ilu do pełnienia warty przy wjazdach oraz wejściach? 8. O której godzinie strażnicy Straży Uniwersyteckiej Uniwersytetu Warszawskiego powzięli 8 maja 2025 r. pierwszą informację o osobie przebywającej na terenie kampusu głównego z siekierą lub toporkiem? O której godzinie powiadomiono Policję? Jakie siły i środki zostały zaangażowane przez Straż Uniwersytecką do podjęcia interwencji w związku z powzięciem tej informacji? 9. Przesłanie kopii notatek służbowych oraz urzędowych sporządzonych w Straży Uniwersyteckiej Uniwersytetu Warszawskiego w wyniku zdarzenia, do którego doszło 8 maja 2025 r., związanego z zabójstwem popełnionym na terenie kampusu głównego. Pismem z 22 maja 2025 r. Rektor udzielił odpowiedzi na pytania 1-6. W odniesieniu do pytań 7-9 wskazał, że objęte nimi informacje nie stanowią informacji publicznej. Organ powołał art. 1 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") w związku z art. 156 Kodeksu postępowania karnego. W jego ocenie informacje objęte pytaniami 7-9 dotyczyły toczącego się postępowania karnego, a dostęp do nich podlegał odrębnemu trybowi. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Rektora w zakresie rozpatrzenia punktów 7-9 wniosku. Rektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w odpowiedzi na wniosek. Sąd pierwszej instancji przyjął, że Rektor jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Nie podzielił natomiast stanowiska organu o zastosowaniu art. 156 k.p.k. Rektor nie prowadzi postępowania przygotowawczego ani nie dysponuje aktami tego postępowania w rozumieniu tego przepisu. Sam związek żądanej informacji z postępowaniem karnym nie oznacza zatem, że dostęp do dokumentów pozostających w posiadaniu uczelni podlega art. 156 k.p.k. W ocenie WSA informacją publiczną były jednak wyłącznie dane objęte punktem 7 wniosku. Dotyczyły one organizacji pracy Straży Uniwersyteckiej w oznaczonym dniu, a zapewnienie bezpieczeństwa i porządku na terenie uczelni jest zadaniem nałożonym na Rektora w art. 50 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. WSA uznał, że pytanie 8 nie dotyczy informacji publicznej, ponieważ odnosi się do konkretnego zdarzenia i działań podjętych w związku z popełnionym przestępstwem, a nie do ogólnych zasad organizacji bezpieczeństwa na uczelni. Tak samo Sąd pierwszej instancji ocenił żądanie zawarte w punkcie 9 wniosku. Wskazał, że strażnicy uniwersyteccy nie są funkcjonariuszami publicznymi, a sporządzone przez nich notatki mają charakter dokumentów wewnętrznych, służących wymianie informacji i gromadzeniu materiałów, nie zaś wyrażeniu stanowiska organu. Z tej przyczyny WSA oddalił skargę w zakresie punktów 8 i 9 wniosku. Skarżący zaskarżył wyrok w części obejmującej punkt 3. Wniósł o uchylenie wyroku w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że informacje odnoszące się do sposobu działania podmiotu publicznego i wykonywania zadania publicznego nie są informacjami o sprawach publicznych; 2) naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez odmowę uznania żądanych wiadomości za informacje podlegające udostępnieniu; 3) naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa do informacji bez wyraźnej podstawy ustawowej; 4) naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. przez zakwalifikowanie notatek jako dokumentów wewnętrznych, mimo że dotyczą funkcjonowania podmiotu publicznego; 5) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez oddalenie skargi wskutek przyjęcia, że informacja dotycząca konkretnego zdarzenia nie jest informacją publiczną; 6) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez oddalenie skargi mimo związku żądanych informacji z funkcjonowaniem podmiotu wykonującego zadanie publiczne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że o publicznym charakterze informacji rozstrzyga jej przedmiot, a nie to, czy odnosi się do zagadnienia ogólnego, czy do jednostkowego zdarzenia. Zdaniem skarżącego dane dotyczące działania Straży Uniwersyteckiej pokazują sposób wykonywania ustawowego obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa na uczelni. W odniesieniu do notatek skarżący wskazał, że ich kwalifikacja powinna zależeć od treści i funkcji dokumentu, nie zaś od statusu jego autora. Podkreślił również, że ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji wymaga podstawy ustawowej. Rektor, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Nie zażądał rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodziła również podstawa do zastosowania art. 189 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zażądał jej przeprowadzenia. Zarzuty oparte na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. dotyczą w istocie jednego zagadnienia: czy wiadomości objęte punktami 8 i 9 wniosku są informacjami o sprawach publicznych. Mimo, że autor skargi kasacyjnej nie w każdym przypadku precyzyjnie rozróżnił błędną wykładnię od niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, wskazał przepisy, zakwestionowaną ocenę prawną i oczekiwany kierunek wykładni. Pozwalało to na merytoryczne rozpoznanie zarzutów. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej lub gospodarują majątkiem publicznym. Ustawową konkretyzację tego prawa zawiera art. 1 ust. 1 u.d.i.p., według którego każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Wyliczenie zamieszczone w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter przykładowy. O publicznym charakterze wiadomości rozstrzygają jej treść i związek z działalnością podmiotu wykonującego zadanie publiczne. Nie budzi wątpliwości, że Rektor Uniwersytetu Warszawskiego jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jeżeli posiada żądaną informację. Trafnie także WSA wskazał, że zapewnienie bezpieczeństwa i porządku na terenie uczelni stanowi zadanie publiczne. Obowiązek dbałości o porządek i bezpieczeństwo został nałożony na rektora wprost w art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Utworzenie w strukturze uczelni Straży Uniwersyteckiej jest sposobem wykonywania tego obowiązku. Informacje o organizacji jej pracy oraz o działaniach podejmowanych w celu zapewnienia bezpieczeństwa pozostają zatem w związku z realizacją zadania publicznego. Na aprobatę zasługuje również stanowisko Sądu pierwszej instancji, że art. 156 k.p.k. nie ustanawia w tej sprawie odrębnego trybu dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu Uniwersytetu Warszawskiego. Przepis ten określa zasady dostępu do akt postępowania karnego. Rektor nie prowadzi postępowania przygotowawczego i nie jest dysponentem jego akt. Sam fakt, że dokument uczelni dotyczy zdarzenia będącego zarazem przedmiotem postępowania karnego, nie przekształca tego dokumentu w część akt postępowania przygotowawczego i nie wyłącza stosowania u.d.i.p. Nieprawidłowe jest natomiast rozróżnienie przyjęte przez WSA w odniesieniu do punktu 8 wniosku. Informacja o sposobie wykonywania zadania publicznego nie traci tego charakteru tylko dlatego, że dotyczy jednostkowego zdarzenia. Przeciwnie, rzeczywisty sposób działania podmiotu w konkretnej sytuacji pozwala ocenić, czy i jak wykonał on powierzony mu obowiązek. Godzina uzyskania pierwszej wiadomości o zagrożeniu, czas powiadomienia Policji oraz rodzaj sił i środków zaangażowanych przez Straż Uniwersytecką opisują reakcję uczelni na zagrożenie bezpieczeństwa. Są więc informacjami o sposobie realizacji zadania publicznego w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Wiadomości dotyczące konkretnych interwencji podejmowanych w wykonaniu ustawowych zadań oraz powstała przy tym dokumentacja faktograficzna mogą stanowić informację publiczną (por. wyroki NSA: z 22 marca 2019 r., I OSK 1280/17; z 19 maja 2023 r., III OSK 425/22). Odmienny status strażnika uniwersyteckiego i funkcjonariusza Policji nie podważa tej konkluzji. Rozstrzyga związek działania Straży Uniwersyteckiej z ustawowym obowiązkiem Rektora, nie zaś status osoby sporządzającej dokument. Nie było podstaw do stwierdzenia, że informacje objęte punktem 8 nie zostały utrwalone albo nie znajdowały się w posiadaniu organu. Rektor nie powołał się na brak ich posiadania, a punkt 9 wniosku wskazywał na możliwość istnienia notatek dotyczących zdarzenia. Ewentualny brak informacji wymaga jednoznacznego zakomunikowania tego wnioskodawcy, nie zaś odmówienia jej publicznego charakteru. Wadliwa jest także ocena punktu 9 wniosku. WSA utożsamił pojęcie informacji publicznej z pojęciem dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Tymczasem informacja publiczna może być utrwalona zarówno w dokumencie urzędowym, jak i w innym nośniku. To, że autor notatki nie jest funkcjonariuszem publicznym, może mieć znaczenie dla uznania jej za dokument urzędowy, lecz nie rozstrzyga o publicznym charakterze zawartych w niej wiadomości. Decydują treść dokumentu, jego funkcja oraz związek z wykonywaniem zadania publicznego (por. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., I OSK 2215/11). Notatki opisujące czas, przebieg i sposób reakcji na zakończone zdarzenie mają co do zasady charakter faktograficzny. Nie służą wypracowaniu przyszłego stanowiska organu ani wymianie ocen w toku procesu decyzyjnego. Nie są więc dokumentami wewnętrznymi tylko dlatego, że sporządzono je na potrzeby uczelni. Przywołana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku koncepcja dokumentu wewnętrznego odnosi się do materiałów roboczych i deliberatywnych, które odzwierciedlają proces rozważań poprzedzający zajęcie ostatecznego stanowiska. Tak rozumiane dokumenty nie wyrażają stanowiska organu i stanowią dopiero etap prowadzący do wytworzenia informacji publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r., P 25/12). Kwalifikacja ta wymaga jednak indywidualnej oceny treści i funkcji dokumentu. Nie obejmuje automatycznie zapisu faktów dotyczących wykonanych już czynności. Żądanie przesłania kopii notatek wymaga ponadto odróżnienia informacji publicznej od jej nośnika. Jeżeli określona notatka nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., nie oznacza to jeszcze, że zawarte w niej informacje pozostają poza zakresem ustawy. W takim przypadku udostępnieniu podlega informacja publiczna zawarta w dokumencie, choć podmiot zobowiązany nie zawsze ma obowiązek przekazania całego dokumentu prywatnego w jego oryginalnej postaci (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r., III OSK 4700/21). Zagadnienie to dotyczy zakresu i sposobu wykonania wniosku, a nie samego publicznego charakteru informacji. WSA nie zbadał treści, celu sporządzenia ani sposobu wykorzystywania notatek, których dotyczył punkt 9 wniosku. Nie ustalił również, czy dokumenty obejmują wyłącznie informacje o realizacji zadania publicznego, czy także wiadomości podlegające ustawowej ochronie. Bez tych ustaleń nie można było przyjąć, że wszystkie notatki mają charakter wewnętrzny i w całości pozostają poza zakresem u.d.i.p. Na ocenę przedmiotową informacji nie wpływa ogólne odwołanie do dobra postępowania przygotowawczego. Ochrona określonych wiadomości może uzasadniać ograniczenie dostępu do informacji publicznej wyłącznie wtedy, gdy wynika z konkretnego przepisu ustawy. W takim przypadku podmiot zobowiązany powinien rozważyć przesłanki z art. 5 u.d.i.p., określić zakres niezbędnego wyłączenia jawności i zastosować formę rozstrzygnięcia przewidzianą w art. 16 u.d.i.p. Potencjalna potrzeba ochrony danych osobowych, informacji objętych ustawowo chronioną tajemnicą albo dobra toczącego się postępowania nie pozwala uznać informacji za niepubliczną. Może natomiast prowadzić do anonimizacji części dokumentu lub do odmowy udostępnienia w odpowiednim zakresie, jeżeli istnieje ku temu podstawa ustawowa. Bez znaczenia dla kwalifikacji żądanych wiadomości pozostaje cel, w jakim skarżący wystąpił z wnioskiem. Z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wynika zakaz żądania od wnioskodawcy wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zastrzeżenie dotyczące szczególnej istotności dla interesu publicznego ma zastosowanie jedynie do informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ nie twierdził, że wniosek obejmuje taką informację. Nie było zatem podstaw do oceniania, czy jej uzyskanie może przyczynić się do poprawy funkcjonowania uczelni albo przynieść inną korzyść społeczną. Z tych przyczyn trafne okazały się zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. oraz art. 151 p.p.s.a. WSA nieprawidłowo przyjął, że jednostkowy charakter zdarzenia wyłącza publiczny charakter informacji objętych punktem 8 wniosku, a status autorów notatek oraz ich wewnętrzny obieg przesądzają o kwalifikacji informacji objętych punktem 9. Uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły do oddalenia skargi na bezczynność w zaskarżonym zakresie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji uwzględni, że informacje wymienione w punkcie 8 dotyczą sposobu wykonywania ustawowego zadania zapewnienia bezpieczeństwa na uczelni. W odniesieniu do punktu 9 oceni treść i funkcję notatek (o ile fatycznie je sporządzono), oddzielając publiczny charakter wiadomości od formalnego statusu dokumentu i jego autora. Następnie ustali, czy odpowiedź z 22 maja 2025 r. prawidłowo załatwiała wniosek, i zastosuje środki przewidziane w art. 149 p.p.s.a. Brak posiadania informacji wymaga jednoznacznego powiadomienia wnioskodawcy, a ustawowe ograniczenie dostępu - rozstrzygnięcia w formie wymaganej przez u.d.i.p. Ponieważ rozpoznanie skargi w zakresie punktu 9 wymaga ustaleń, których nie przeprowadził Sąd pierwszej instancji, nie było podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zatem punkt 3 zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Kwota 477 zł obejmuje: 100 zł wpisu od skargi kasacyjnej, 360 zł wynagrodzenia radcy prawnego ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r. poz. 118) oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.