III OSK 3644/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 651/19 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na usunięcie drzew rosnących wzdłuż linii kolejowych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r., sygn.. akt II SA/Wr 651/9 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Państwowego Gospodarstwa Leśnego –Lasy Polskie Nadleśnictwo [...] (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na usunięcie drzew rosnących wzdłuż linii kolejowej. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, to jest art. 9yc ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1043) poprzez, jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe uznacie, iż przepis ten ma zastosowanie także do istniejących już linii kolejowych tj. gruntów nie objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, to jest art. 9yc ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1043) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż przepis ten ma zastosowanie do lasów (gruntów leśnych), które przylegają (w pasie 15 m) do terenów linii kolejowych, podczas gdy z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że ma on zastosowanie tylko do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej i tylko w takim wypadku wyłącza on zastosowanie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; 3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1043) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, iż przepis ten stanowi podstawę dla usunięcia drzew i krzewów z przyległych do linii kolejowej (w pasie 15 m) lasów (gruntów leśnych), w celu spełnienia określonych (na podstawie delegacji wskazanej w art. 54 tej ustawy) wymagań zawartych w § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, (...). W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, iż z treści rozdziału 2b ustawy o transporcie kolejowym jednoznacznie wynika wyłączenie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosuje się wyłącznie do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, z uwagi na nabycie przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych Skarbu Państwa (art. 9s ust. 3b ustawy o transporcie kolejowym) objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Tym samym w ocenie skarżącego kasacyjnie brak jest jakiejkolwiek możliwości zastosowania przepisów rozdziału 2b ustawy o transporcie kolejowym do lasów (gruntów leśnych) przyległych do linii kolejowych, które znajdują się w zarządzie Lasów Państwowych na podstawie art. 32 i następnych ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1463). Dalej skarżący kasacyjnie wywodził, iż zakres działania przepisów art. 56 i 54 ustawy o transporcie kolejowym jest inny. Wyjaśniono, że art. 56 ustawy o transporcie kolejowym dotyczy usunięcia tyko tych drzew, które utrudniają widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują zaspy śnieżne, natomiast wydane na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon śnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1247) dotyczy usunięcia wszystkich drzew i krzewów z przyległego do linii kolejowej pasa 15 m. Skarżący kasacyjnie stanął na stanowisku, że brzmienie tych przepisów nie wyłącza jednak art. 9yc ustawy o transporcie kolejowym. Jednocześnie zaznaczył, że stosowanie przepisu art. 56 ustawy o transporcie kolejowym dotyczy jednak usuwania tylko określonych drzew i krzewów, co nie wiąże się z wyłączeniem gruntu z produkcji, gdyż grunt w miejscu wycięcia drzew i krzewów mogą nadal porastać nowe drzewa i krzewy. W przypadku natomiast realizacji uregulowań zawartych w art. 54 ustawy o transporcie kolejowym dojdzie do wyłączenie gruntów z produkcji na potrzeby transportu kolejowego, w rozumieniu art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161). Konkludując skarżący kasacyjnie wskazał, iż brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o usunięciu drzew i krzewów na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym z gruntów leśnych, z pominięciem przepisów ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. oraz przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. z siedzibą w [...] wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, choć niektóre z zarzutów w niej zawartych oparte są na usprawiedliwionych podstawach. Zasadnie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut dotyczący naruszenia art. 9yc ustawy o transporcie kolejowym. Zgodzić należy się z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że powyższy przepis nie może mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zwrócić należy uwagę, że art. 9yc ustawy o transporcie kolejowym został zawarty w Rozdziale 2b tej ustawy zatytułowanym "Szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych". Z samego tytułu rozdziału jak i treści przepisu wynika, że ma on zastosowanie, jak zasadnie zwrócił na to uwagę organ odwoławczy, tylko przy realizacji inwestycji dotyczących linii kolejowej, to jest w odniesieniu do gruntów, które zostały objęte decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Zgodnie z art. 9yc ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzją o lokalizacji linii kolejowej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stanowi pierwszy etap realizacji tej inwestycji. Przepis art. 9yc ustawy o transporcie kolejowym został dodany ustawą z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 200). Zgodnie zaś z uzasadnieniem projektu tej nowelizacji jej celem było usprawnienie procedur służących realizacji inwestycji w transporcie kolejowym. Przepis ten ma więc zastosowanie tylko do etapu realizacji inwestycji. W związku z powyższym zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że przepis art. 9yc ustawy o transporcie kolejowym nie miał w sprawie zastosowania, albowiem odnosi się on do innych stanów faktycznych, aniżeli ten, który wystąpił w rozpoznawanej sprawie. Powyższe wywody nie przesądzają jednak o zasadności skargi kasacyjnej, albowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zauważyć bowiem należy, że samodzielną podstawę do usunięcia drzew i krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, w tym drzew i krzewów z przyległych do linii kolejowej lasów stanowi art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Na powyższą konkluzję pozwala wykładnia systemowa powyższego przepisu. Zwrócić należy uwagę, że ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2020r., poz. 1463) reguluje kwestie związane z gospodarczym wykorzystaniem lasów jak również kwestie ochrony i powiększania zasobów leśnych. Z kolei zgodnie z treścią art. 83f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r., poz. 55) przepisów art. 83 ust. 1 tej ustawy, to jest regulacji w zakresie uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, nie stosuje się do drzew i krzewów rosnących w lasach w rozumieniu ustawy o lasach. Zarówno ustawa o ochronie przyrody jak i ustawa o lasach nie regulują kwestii usuwania drzew lub krzewów, które utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów, oraz które utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych. Kwestię tę reguluje ustawa o transporcie kolejowym. Ustawa o transporcie kolejowym jest więc w tej kwestii ustawą szczególną zarówno w stosunku do ustawy o ochronie przyrody jak i ustawy o lasach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1288/13). Przy czym należy zwrócić uwagę, że ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. (art. 82 tej ustawy). Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym weszła w życie z dniem 1 czerwca 2003 r. Świadczy to o tym, że wolą ustawodawcy było wprowadzenie szczególnego rozwiązania, o którym mowa w art. 56 ust. 1 tej ustawy, dotyczącego usuwania wszelkich drzew i krzewów, które utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów, a także utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych. To szczególne rozwiązanie wynika z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu pociągów. Podobne rozwiązanie zawarte zostało w ustawie z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2013 r., poz. 1393 z późn. zm.). Na mocy art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym starosta uprawniony jest do wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się na terenach prywatnych oraz publicznych, w tym na terenie lasów państwowych. W konsekwencji w kwestii odszkodowania za wycięcie drzew lub krzewów zastosowanie ma regulacja zawarta w art. 56 ust. 2, 3 i 4 ustawy o transporcie kolejowym. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego kasacyjnie co do zamiany przeznaczenia gruntów leśnych z uwagi na wycinkę drzew zauważyć należy, że grunty te nadal mogą być użytkowane jako las. Usunięcie drzew lub krzewów w oparciu o decyzję wydaną na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym nie powoduje wyłączenia z produkcji leśnej terenu, na którym te drzewa i krzewy rosły, a jedynie wprowadza pewne ograniczenie. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z ustawową definicją lasu zawartą w art. 3 ustawy o lasach, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków. Z samej więc definicji lasu wynika, że jako las należy rozumieć nie tylko grunty pokryte drzewami i krzewami, ale także runem leśnym lub nawet grunty przejściowo pozbawione roślinności leśnej. Przedstawione powyżej rozważania wskazują więc, że w tym przypadku nie ma zastosowania ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.) i zawarta w niej instytucja wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. albowiem wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.