III OSK 364/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. w likwidacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1252/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. w likwidacji [...] na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 20 kwietnia 2022 r. znak: KZT.72.47.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. sp. k. w likwidacji z siedzibą [...] na rzecz Prezesa Wód Polskich kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1252/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp.k. w likwidacji [...] (dalej: "skarżąca") na decyzję Prezesa Wód Polskich (dalej: "organ") z dnia 20 kwietnia 2022 r. znak: KZT.72.47.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z 19 marca 2020 r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW" lub "organ I instancji") z wnioskiem o: - nakazanie Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji S.A. [...] (dalej: "MPWiK") zawarcia umowy o dostawę wody do sieci wodociągowej skarżącej w miejscu złączenia sieci stanowiącej jej własność z siecią MPWiK, tj. na terenie gminy [...], w studni wodomierzowej przy ul. [...], dz. nr [...], obręb [...], na czas nieokreślony za cenę jednostkową 5,00 zł netto za 1 m³; - nakazanie MPWiK zawarcie umowy o hurtowy odbiór ścieków z systemu kanalizacji sanitarnej skarżącej w miejscu zasuwy posadowionej na działce nr [...] obręb [...] na terenie gminy [...] za pośrednictwem komory pomiarowej na rurociągu tłocznym należącym do skarżącej, znajdującym się na działce nr [...], obręb [...], na czas nieokreślony za cenę jednostkową 5,60 zł za 1 m³; - wydanie postanowienia na podstawie art. 27e ust. 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r., poz. 2028; dalej: "u.z.z.w."), określającego warunki dostawy wody do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu; - wydanie postanowienia na podstawie art. 27e ust. 3 u.z.z.w., określającego warunki odprowadzania ścieków do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu. Postanowieniem z 3 czerwca 2020 r., znak: [...] organ I instancji odwołując się do art. 27e ust. 3 u.z.z.w. określił dla skarżącej warunki dostarczania wody i odbioru ścieków przez MPWiK do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu. Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, postanowieniem z 2 września 2021 r., sygn. akt [...] oddalił zażalenie MPWiK na postanowienie organu I instancji z 3 czerwca 2020 r., o ustaleniu tymczasowych warunków dostarczania wody i odbioru ścieków przez MPWiK do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu. Decyzją z 5 listopada 2021 r., znak [...], organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie odmowy zawarcia umowy na dostawę wody przez MPWiK S.A. [...]. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. Decyzją z 20 kwietnia 2022 r., znak: KZT.72.47.2021 organ działając na podstawie art. 27c ust. 2 u.z.z.w. oraz art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 725; dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższą decyzję skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że z odesłania zawartego w art. 6 ust. 1a u.z.z.w. do ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, dalej: "k.c.") wynika, że stosunek prawny, na podstawie którego jeden podmiot (zwykle przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) dostarcza hurtowo wodę (bądź odbiera od niego ścieki) innemu podmiotowi, co do zasady nie podlega ocenie z punktu widzenia przepisów u.z.z.w. Sąd wyjaśnił, że hurt nie mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, ale jest odrębnym rodzajem działalności gospodarczej. Do hurtowej sprzedaży wody (odbioru ścieków) nie stosuje się zatem wynikających z u.z.z.w. zasad regulujących prawa i obowiązki przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, jak również zasad regulujących prawa i obowiązki odbiorców usług. Tym samym nie można przypisać organowi I instancji, ustanowionemu przepisami właśnie u.z.z.w., prawa do władczej ingerencji w relacje między podmiotami połączonymi transakcjami hurtowymi. To same te podmioty – wyłącznie w oparciu o zasadę swobody umów - powinny uregulować swoje wzajemne prawa i obowiązki, w tym ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków. Ustalanie cen za hurtową dostawę wody i hurtowy odbiór ścieków nie podlega ocenie według przepisów u.z.z.w. Cena za hurtową dostawę wody lub hurtowy odbiór ścieków nie jest ceną taryfową, a tym samym nie podlega zatwierdzeniu ani ustaleniu przez organ regulacyjny. W orzecznictwie wskazuje się, że realizacja postanowień zawartej umowy hurtowej sprzedaży wody nie realizuje zadania z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, lecz postanowienia zawartej umowy cywilnoprawnej. W sposób oczywisty pogląd ten można rozszerzyć również na odprowadzanie ścieków (por. wyrok NSA z 2 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 4152/21; wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z 11 marca 2014 r., sygn. akt [...]). Zatem pobór przez skarżącą wody z sieci MPWiK oraz wprowadzanie przez skarżącą ścieków do urządzeń będących w posiadaniu MPWiK podlega przepisom k.c. zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 6 ust. 1a u.z.z.w. Jako sprzedaż hurtowa nie podlega ona przepisom u.z.z.w., w tym przepisom określającym kompetencje organu regulacyjnego. W konsekwencji - wobec braku materialnych postaw do wydania decyzji zasadne w ocenie WSA było odwołanie się przez organy do art. 105 § 1 k.p.a. (bezprzedmiotowość postępowania). Sąd nie podzielił zarzutów skargi związanych z tym, że organ w sposób dowolny i nieuzasadniony uznał, aby dotychczasowe umowy łączące skarżącą i przedsiębiorstwo MPWIK były umowami zawartymi na podstawie swobody umów, do których stosownie do art. 6 ust. 1 u.z.z.w. mają zastosowanie przepisy k.c. Skład orzekający stanął na stanowisku, że charakter usług między stronami jednoznacznie potwierdzają kopie zawieranych w przeszłości umów - niezależnie od tego czy zawierane były w roku 2009, 2011, czy 2017 - ich przedmiot każdorazowo był wskazany jako hurtowa dostawa wody do sieci wodociągowej firmy T. bądź hurtowy odbiór ścieków z systemu kanalizacji sanitarnej firmy T. WSA zwrócił uwagę, że MPWiK w toku postępowania wskazywał, że kluczowe dla analizy sprawy jest to, że Spółka nie posiada wymaganego przepisami u.z.z.w. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na obszarze gminy W. Art. 16 ust. 1 u.z.z.w. jednoznacznie i w sposób niewymagający interpretacji wskazuje, że na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji. Prowadzenie działalności bez wymaganego przepisami zezwolenia zagrożone jest sankcjami określonymi w art. 601 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2022 r. poz. 2151, dalej: "k.w."). W ocenie WSA rację ma organ wskazując na to, że błędne jest podejście prezentowane przez skarżącą, jakoby kluczowe dla analizowanej sprawy było ulokowanie miejsca fizycznego połączenia sieci T. z siecią należącą do MPWiK na obszarze gminy [...], gdzie MPWiK świadczy usługi na podstawie posiadanego zezwolenia. Skutkiem takiego podejścia byłoby bowiem powstanie rodzaju terytorialnej enklawy, położonej na terenie gminy W., zamieszkanej przez mieszkańców tejże gminy, ale wyjętej spod władztwa organów gminy z tego powodu, iż sieć wodociągowa i kanalizacyjna obsługująca tę "enklawę i jej mieszkańców" wyprowadzona jest poza administracyjne granice gminy i tam przyłączona do innej sieci. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości to, że na obszarze gminy W. MPWiK nie prowadzi działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków regulowanej u.z.z.w. Powyższy wyrok w całości zakwestionowała skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 16 ust. 1 u.z.z.w. w zw. z art. 18 pkt 3 u.z.z.w. w zw. z art. 3 ust. 1 u.z.z.w. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż z przywołanych norm wynika brak możliwości świadczenia usług przez MPWiK w ustalonym stanie faktycznym, w sytuacji, w której - niespornym pozostaje, iż przyłączenie do sieci znajduje się na terenie Gminy [...], po wtóre - przez ostatnie lata MPWIK zawierał umowy ze skarżącą, pomimo, iż jego pozwolenie na prowadzenie działalności obejmował ten sam obszar co obecnie; 2. art. 6 ust. 1a u.z.z.w. w zw. z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 2 pkt 3 u.z.z.w. w zw. z art 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż z treści przywołanych przepisów wynika, iż zawarcie umowy ze skarżącą dokonywane jest wyłącznie na podstawie kodeksu cywilnego, bez uwzględnienia uregulowań ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków w sytuacji, w której wykładnia taka nie wynika z treści przepisu; 3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 6 ust. 1a u.z.z.w. w zw. z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż w związku ze wskazaniem w umowach zawieranych dotychczas przez skarżącą z MPWIK hurtowego dostarczania wody, niemożliwe pozostaje zastosowanie przez skarżącą wniosku o zawarcie umowy, w sytuacji, w której pogląd taki nie wynika z przywołanych przepisów. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie, oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz organu od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną MPWiK wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz zainteresowanej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Sformułowano w niej wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, przy czym zarówno w postaci błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania. Wyciągając przed nawias intencje skarżącej kasacyjnie spółki można stwierdzić, iż kwestionuje ona stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do braku kompetencji organu regulacyjnego do nakazania MPWiK [...] - w realiach niniejszej sprawy - zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki jest błędne. Stosownie do postanowień art. 3 ust. 1 u.z.z.w. zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Powołany przepis stanowi ukonkretnienie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 z późn. zm.; dalej: "u.s.g.")., zgodnie z którym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a do zadań tych w szczególności należą sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (...). Systemowo więc zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest działalnością nakierowaną na zaspokojenie potrzeb mieszkańców danej gminy, albowiem to oni, adekwatnie do postanowień art. 1 ust. 1 u.s.g., tworzą wspólnotę samorządową. Gmina realizuje swoje zadania z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków poprzez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, którymi mogą być albo przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, albo gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność – art. 2 pkt 4 u.z.z.w. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Należy założyć, że obowiązek zawarcia takiej umowy stanowi refleks nałożonego na gminę obowiązku zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej. Nie można natomiast zakładać, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zawarcia umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków z podmiotem, który wprawdzie jest podłączony do sieci, ale jest mieszkańcem innej gminy. W takim układzie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jednej gminy de facto realizowałby obowiązek spoczywający na innej gminie. Taki układ jest dopuszczalny jednakże wyłącznie w ramach związku gminnego lub na podstawie porozumienia międzygminnego – art. 3 ust. 2 u.z.z.w. Na gruncie niniejszej sprawy jest bezsporne, że skarżąca kasacyjnie spółka jest posiadaczem sieci na terenie gminy W. Nie jest również kwestionowane, że gmina [...] nie zawarła z gminą W. porozumienia w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Obie gminy nie tworzą również związku międzygminnego. Wykazano również, że MPWiK [...] nie posiada zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy W. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że na MPWiK [...] nie ciąży obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z odbiorcami z gminy W. w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.z.z.w. Skarżąca kasacyjnie spółka jest posiadaczem (właścicielem) sieci na terenie gminy W. Przedmiotowa sieć jest podłączona do sieci kanalizacyjnej będącej w dyspozycji MPWiK [...]. Połączenie obu sieci znajduje się na terenie gminy [...]. Spółkę i MPWiK [...] łączyły do tej pory umowy o hurtowe dostarczanie wody i hurtowy odbiór ścieków – przedmiotowa okoliczność nie jest kwestionowana na etapie postępowania kasacyjnego. Tak w orzecznictwie, jak i doktrynie podnosi się, że umowy o hurtowe dostarczanie wody i hurtowe odprowadzanie ścieków nie są zawierane w ramach działalności polegającej na zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - wyrok NSA z 2 lipca 2021 r., III OSK 4152/21, H. Palarz, 9. Przyłączenie odbiorcy lub dostawcy hurtowego [w:] Przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Aspekty prawne, Warszawa 2015, Lex/El. Są to stosunki cywilnoprawne, o których mowa w art. 6 ust. 1a u.z.z.w. Tym samym podmiot ubiegający się o hurtowe zaopatrzenie w wodę i hurtowe odprowadzanie ścieków, nie ma roszczenia o zawarcie umowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.z.z.w. W razie zawarcia takiej umowy i konieczności dokonania przyłącza w celu umożliwienia jej realizacji, również sama procedura przyłączeniowa ma charakter cywilnoprawny, a podmiot przyłączany nie ma roszczenia o określenie warunków przyłączenia – art. 19a ust. 1 u.z.z.w. Każdy zakup wody i każda sprzedaż (odbiór) ścieków, który odbywa się poza nałożonym na gminę obowiązkiem zaspokajania potrzeb jej mieszkańców (i nie jest elementem porozumienia międzygminnego lub działalności w ramach związku międzygminnego) posiada cywilnoprawne umocowanie, niezależne i nieoparte na przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Tak należy rozumieć treść art. 6 ust. 1a u.z.z.w. Reasumując należy zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że skarżąca kasacyjnie spółka nie może w trybie art. 6 ust. 2 u.z.z.w. domagać się zawarcia umowy o hurtowe zaopatrzenie w wodę i hurtowe odprowadzanie ścieków przez MPWiK [...]. Nie jest bowiem odbiorcą usług w rozumieniu art. 2 pkt 3 u.z.z.w. W konsekwencji organ regulacyjny nie był uprawniony do rozpatrzenia sporu o odmowę zwarcia umowy na podstawie art. 27a ust. 3 pkt 3 i art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 w zw. z art. 18 pkt 3 u.z.z.w. jest pokłosiem niezrozumienia przez spółkę systemowych uwarunkowań wykonywania działalności polegającej na zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Posiadanie takiego zezwolenia przez MPWiK [...] nie było dotychczas wymagane, albowiem podmiot ten nie wykonywał na terenie gminy W. działalności polegającej na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. MPWiK [...] dostarczał spółce wodę i odprowadzał ścieki hurtowo, na podstawie umowy cywilnoprawnej, której realizacja nie wymaga zezwolenia przewidzianego treścią art. 16 ust. 1 u.z.z.w. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Wniosek uczestnika Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym został oddalony w oparciu o art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a. a contrario, albowiem przepis ten przewiduje zwrot kosztów, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej jedynie w stosunku do organu i do skarżącego. Brak jest podstawy prawnej do zwrotu kosztów dla uczestnika postępowania.