III OSK 349/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2604/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 14 lipca 2023 r. nr BP 1-0240-18(16)/22 w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2604/23 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. (dalej "Stowarzyszenie" lub " strona skarżąca") na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej "Prezes IPN" lub "organ") z dnia 14 lipca 2023 r. nr BP I-0240-18(16)/22 w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej: 1. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zasądził od Prezesa IPN na rzecz Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania sądowego. W pierwszej kolejności, powołując przepisy art. 1a pkt 13, art. 2 § 1 pkt 10. art. 3 i art. 5 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505), zwanej dalej "u.p.e.a." oraz art. 8 i art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2023 r. poz. 102) dalej "ustawa o IPN", Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że Prezes IPN nie był wierzycielem, a tym samym nie posiadał legitymacji do żądania wykonania obowiązków wynikających z wezwania z dnia 7 lipca 2021 r. do przekazania na podstawie art. 53i ust. 3 ustawy o IPN następujących informacji i danych: (i) danych i informacji o odnalezionych i ekshumowanych szczątkach oraz miejscach ich przechowywania, (ii) informacji o miejscach pochowania szczątków ludzkich (jeśli pochówek nastąpił), w tym o lokalizacji cmentarza i grobu (kwatera, rząd, numer w rzędzie), (iii) wyników badań genetycznych (profilowanie, opinie identyfikacyjne) w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Sąd zgodził się ze Stowarzyszeniem, że Prezes IPN nie jest wyposażony w instrumenty prawne umożliwiające jego działanie na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zaskarżone postanowienie jest zatem dotknięte wadą nieważności jako wydane bez podstawy prawnej, a zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezes IPN, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono 1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a. art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą brakiem uznania, że te przepisy mogą być zastosowane do Prezesa IPN i w efekcie stwierdzenie, że postanowienie Prezesa IPN zostało wydane bez podstawy prawnej; b. art. 2 § 1 pkt. 10 u.p.e.a. w zw. z art. 5 § 1 pkt. 2 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że Prezesowi IPN nie przysługuje status wierzyciela zgodnie z u.p.e.a. i w efekcie stwierdzenie, że postanowienie Prezesa IPN zostało wydane bez podstawy prawnej; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. polegające na nieodniesieniu się przez Sąd do argumentacji organu zawartej w uzasadnieniu postanowienia, a także w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którą organ zastosował przepisy stanowiące podstawę wydania postanowienia, w efekcie niewyjaśnienie podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia co nie pozwala na pełne zrozumienie przesłanek jakimi kierował się Sąd przy wydawaniu wyroku. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 P.p.s.a., o zasądzenie na rzecz IPN kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. oświadczono o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną została zwrócona pełnomocnikowi Stowarzyszenia na podstawie art. 66 § 1 i § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Pierwszy z tych zarzutów oznaczony literą a zawiera jedynie wskazanie na naruszenie art. 1a pkt 13 w związku z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. i w związku z art. 145 § 1 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 P.p.s.a. jest sformułowany zbyt ogólnie, aby stanowił wzorzec przeprowadzenia kontroli zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Art. 145 § 1 P.p.s.a. składa się z trzech odrębnych punktów zawierających odmienne normy prawne, a punkt pierwszy zawiera trzy litery, które również zawierają odmienne regulacje (normy prawne). Tym samym brak doprecyzowania normy odniesienia wskazuje na znaczne uchybienie w formułowaniu zarzutu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do precyzowania lub modyfikowania zarzutu skargi kasacyjnej po to, aby tak "poprawiony" zarzut mógł podlegać rozpoznaniu i na jego podstawie mogła być dokonana kontrola zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z 15 maja 2026 r. sygn. akt III OSK 2145/25; wyrok NSA z 9 stycznia 2026 r. sygn. akt I FSK 390/23; wyrok NSA z 12 grudnia 2025 r. sygn. akt III FSK 1269/24; wyrok NSA z 28 października 2025 r. sygn. akt II OSK 394/24). Drugi zarzut skargi kasacyjnej pozbawiony jest w ogóle wskazania na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji jakiegokolwiek przepisu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 3248/17). Przepisami stanowiącymi wzorzec kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej - por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1). Wskazane w ww. zarzutach objętych literami a i b braki w zakresie prawidłowego wskazania przepisów mającymi być wzorcem kontroli samodzielnie nie uzasadniają stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II FSK 684/05). Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1a pkt 13 w związku z art. 5 § 1 pkt 2 i naruszenia art. 2 § 1 pkt 10 w związku z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. powinny być prawidłowo zakwalifikowane jako zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji, a nie przepisów postępowania. Wydaje się, że dostrzegła to strona skarżąca kasacyjnie formułując w obu tych przepisach zarzut dokonania ich błędnej wykładni przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zarzut błędnej wykładni, stosownie do treści art. 174 pkt 1 P.p.s.a. dotyczy naruszenia prawa materialnego. Niezasadna jest argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, jakoby Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 1a pkt 13 u.p.e.a. w związku z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. polegającej na ustaleniu, że przepisów tych nie stosuje się do Prezesa IPN i na tej podstawie należy stwierdzić wydanie zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej oraz błędnej wykładni art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w związku z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. prowadzącej do uznania, że Prezes IPN nie ma statusu wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oba te przepisy są bezpośrednio ze sobą powiązane, a tym samym będą one rozpatrywane łącznie. Także strona skarżąca kasacyjnie łącznie je uzasadniła w skardze kasacyjnej. Art. 1a pkt 13 u.p.e.a. zawiera definicję wierzyciela. Zgodnie z jej treścią wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Sam ww. przepis nie określa, aby Prezes IPN był z mocy ustawy zaliczony do podmiotów określanych mianem wierzycieli. Przepis ten odsyła do regulacji, z której ma wynikać, że dany podmiot jest uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprost stwierdził, że Prezes IPN nie jest ani organem samorządu terytorialnego, ani też organem administracji rządowej. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o IPN Prezes IPN w sprawowaniu swego urzędu jest niezależny od organów władzy państwowej. Owa niezależność oznacza przede wszystkim niezależność od administracji publicznej, a w tym także administracji rządowej. Rada Ministrów nie kieruje działalnością Prezesa IPN. Zasady współpracy Prezesa IPN z Radą Ministrów, poszczególnymi ministrami i administracją publiczna określa w szczególności ww. ustawa o IPN. Tym samym skoro Prezes IPN nie jest organem administracji rządowej (i oczywiście także nie jest organem samorządu terytorialnego), to w rozumieniu art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegałyby tylko takie obowiązki o charakterze niepieniężnym, które zostałyby przekazane Prezesowi IPN-u do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Takiego jednak przepisu nie zawiera ustawa o IPN i nie wskazała go także strona skarżąca kasacyjnie. Nie jest tym przepisem w szczególności art. 53i ust. 3 ustawy o IPN. Zgodnie z jego treścią każdy podmiot jest obowiązany wydać Prezesowi IPN na jego żądanie posiadane informacje lub dane zawarte w bazach materiału genetycznego lub bazach materiału biologicznego, administrowanych przez inne podmioty, jeżeli istnieje uzasadnione przypuszczenie, że te bazy zawierają informacje i dane z zakresu działania Instytutu Pamięci Narodowej. Przepis ten nie odsyła do stosowania przepisów postępowania egzekucyjnego uregulowanego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W szczególności nie można podzielić wyrażonego w skardze kasacyjnej w tym zakresie poglądu, jakoby w prawie polskim istniała zasada domniemania prawnego lub domniemania prawniczego na rzecz kompetencji organów władzy publicznej. Argumentacja, jakoby brak podstawy prawnej organu administracji publicznej nie był przeszkodą przed podjęciem działań, jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności określoną w art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem każdy organ władzy publicznej działa na podstawie i w granicach prawa. Nie ma możliwości domniemania podstawy prawnej działania organów władzy publicznej, jeżeli takowe nie wynikają z właściwych przepisów. Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. nie jest zasadny. Zgodnie z tym przepisem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 u.p.e.a. jest – w odniesieniu do obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Skoro w rozumieniu art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej nie podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, które wynikałyby z art. 53i ust. 3 ustawy o IPN, to nie można zasadnie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia także art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Nie przysługiwał Prezesowi IPN status wierzyciela w postępowaniu objętym tą sprawą i tym samym nie miał ten organ kompetencji do wydania na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. postanowienia o oddaleniu zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Nie jest też zasadny trzeci zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie zawartej w nim argumentacji oraz brak odniesienia się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, a tym samym brak wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia sądowego co miałoby nie pozwalać na pełne zrozumienie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji przy wydaniu wyroku w tej sprawie. Kontrolując zaskarżony wyrok w zakresie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. należy stwierdzić, że przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1329/19). Jeśli w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego dokonana na podstawie akt, to nawet w sytuacji, gdy jest ona odmienna od oceny prezentowanej przez stronę, nie można zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że zaskarżone postanowienie wydał organ nieposiadający kompetencji do jego wydawania, nie mógł oceniać stanu faktycznego i zastosowanych przepisów w zakresie wykraczającym poza ustalenie braku kompetencji w tym zakresie Prezesa IPN. W każdym przypadku stwierdzenia, w ramach kontroli sądu administracyjnego, że dany organ wydający zaskarżony akt nie ma kompetencji do jego wydania, uzasadnienie orzeczenia sądowego powinno obejmować jedynie ocenę w zakresie braku podstaw prawnych do podejmowania czynności przez taki organ. Pozostały zakres kontroli dotyczący kwestii merytorycznych w takich sprawach pozostaje poza kontrolą sądową. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a tym samym skarga kasacyjna podlega na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddaleniu. Ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną została zwrócona pełnomocnikowi Stowarzyszenia na podstawie art. 66 § 1 i § 3 P.p.s.a., tym samym nie została ona wniesiona stosownie do treści art. 179 P.p.s.a. z zachowaniem 14-dniowego terminu liczonego od dnia otrzymania odpisu skargi kasacyjnej. Nie było podstaw do orzekania o zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.