III OSK 3481/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Go 262/20 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia na równorzędne stanowisko 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. na rzecz K. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Go 262/20 po rozpoznaniu skargi K. S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia na równorzędne stanowisko, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z [...] lutego 2020 r. nr [...] (pkt I) oraz zasądził od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. na rzecz skarżącego K. S. kwotę 480 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji dotyczyły ustalenia skarżącemu nowego równorzędnego stanowiska służbowego młodszy ratownik specjalista, przy równoczesnym zachowaniu uposażenia zasadniczego i pozostałych dodatków do uposażenia. Decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 stycznia 2020 roku w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej, określającego stanowiska służbowe w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej, maksymalne stopnie przypisane do poszczególnych stanowisk oraz dodatkowe wymagania kwalifikacyjne, jakim powinni odpowiadać strażacy na określonych stanowiskach służbowych. Porównując regulacje tego aktu prawnego z uprzednio obowiązującym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 maja 2016 roku w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że obie regulacje przewidują stanowisko ratownika specjalisty, z tym że na poprzednich zasadach w ramach korpusu podoficerskiego, a od 2020 r. w ramach korpusu aspiranckiego. Zatem stanowisko służbowe ratownika specjalisty nie uległo likwidacji, a jedynie zostało przeniesione do innego korpusu. Wobec powyższego, w ocenie WSA w Gorzowie Wlkp. organy administracji nie miały podstaw do zastosowania wobec skarżącego przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który ma zastosowanie do strażaków mianowanych na stanowiska służbowe, które na podstawie niniejszego rozporządzenia podlegają likwidacji z dniem wejścia jego w życie. Skargę kasacyjną złożył [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w G., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 stycznia 2020 r. w sprawie stanowisk służbowych Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 280) przez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd za prawidłowe pod względem prawnym zachowanie przez strażaka niespełniającego wymagań kwalifikacyjnych określonych w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej dotychczasowego stanowiska służbowego, które w stosunku do poprzedniego rozporządzenia, zostało przeniesione z grupy stanowisk podoficerskich do grupy stanowisk aspiranckich, 2. § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie stanowisk służbowych Państwowej Straży Pożarnej przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd za nieprawidłowe pod względem prawnym jego zastosowanie jako podstawę decyzji administracyjnej do mianowania skarżącego na stanowisko służbowe młodszy ratownik specjalista. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnikowi organu według norm przepisanych za postępowanie kasacyjne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę, a sprowadzających się do twierdzenia, że zgodnie z art. 36 ust. 1 oraz ust. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej mianowanie lub powołanie strażaka na określone stanowisko służbowe w Państwowej Straży Pożarnej jest uzależnione od posiadanego wykształcenia, kwalifikacji oraz stażu służby albo pracy. Na stanowisko aspiranckie mianuje się lub powołuje się strażaka, który uzyskał tytuł technika pożarnictwa po ukończeniu nauki w szkołach Państwowej Straży Pożarnej albo uzyskał uznanie kwalifikacji do wykonywania zawodu regulowanego technika pożarnictwa. W ocenie autorki skargi kasacyjnej wymogów tych skarżący nie spełnia, wobec czego nie mógł być wobec niego zastosowany przyjęty przez Sąd pierwszej instancji tryb wskazany w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 stycznia 2020 w sprawie stanowisk służbowych Państwowej Straży Pożarnej przewidujący zachowanie dotychczasowego stanowiska mimo niespełniania wymagań kwalifikacyjnych określonych w tym rozporządzeniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. S. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych. W ocenie skarżącego zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych konieczne jest przypomnienie, że materialnoprawną podstawę przeniesienia K. S. na inne stanowisko stanowiły przepisy § 2 ust. 1 pkt. 3 oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 stycznia 2020 roku w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 280, dalej również jako rozporządzenie z 28 stycznia 2020 r.). Rozporządzenie to wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 36 ust. 13 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1499 ze zm.) określiło stanowiska służbowe w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej, maksymalne stopnie przypisane do poszczególnych stanowisk oraz dodatkowe wymagania kwalifikacyjne, jakim powinni odpowiadać strażacy na określonych stanowiskach służbowych, w tym: a) rodzaj stanowisk służbowych oficerskich, aspiranckich, podoficerskich i szeregowych, b) staż służbowy lub pracy wymagany do zajmowania poszczególnych stanowisk służbowych, c) wykształcenie wymagane do zajmowania niektórych stanowisk służbowych. Nadmienić jednocześnie należy, że porządek korpusów i stopni został określony przez ustawodawcę w art. 50 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym funkcjonariusz Państwowej Straży Pożarnej młodszy ogniomistrz (a taki stopień posiadał K. S.) został zaliczony do korpusu podoficerów straży pożarnej. We wskazanym przepisie ustawodawca ustalił cztery korpusy, tj. szeregowych, podoficerów, aspirantów i oficerów, przypisując jednocześnie do każdego z tych korpusów określone stopnie. Natomiast przepisy rozporządzenia z 28 stycznia 2020 roku określiły stanowiska służbowe w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej. W załączniku nr 3 do powołanego rozporządzenia prawodawca określił stanowiska służbowe, maksymalne stopnie przypisane do poszczególnych stanowisk oraz dodatkowe wymagania kwalifikacyjne dla strażaków pełniących służbę w komendach powiatowych (miejskich) Państwowej Straży Pożarnej, które to przepisy zastąpiły regulację prawną w tym przedmiocie zawartą w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 maja 2016 roku w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 724). Porównując regulacje obu wyżej wymienionych rozporządzeń odnośnie do stanowisk służbowych przewidzianych w strukturach organizacyjnych w komendach powiatowych (miejskich) Państwowej Straży Pożarnej stwierdzić należy, że każde z nich umieszczało w tych strukturach stanowisko ratownika specjalisty (takie stanowisko zajmował K. S. przed wydaniem zaskarżonej decyzji). Z tym, że rozporządzenie z 20 maja 2016 roku przypisywało je do korpusu podoficerskiego określając do niego maksymalny stopień starszy ogniomistrz, stawiając jednocześnie dodatkowe wymogi w postaci 5 lat stażu służby. Natomiast w nowym rozporządzeniu z 28 stycznia 2020 roku prawodawca przypisał stanowisko służbowe ratownika specjalisty do korpusu aspiranckiego określając do niego maksymalny stopień aspiranta sztabowego, stawiając podobnie jak rozporządzenie z 20 maja 2016 roku dodatkowy wymóg w postaci 5 lat stażu służby. Porównanie listy stanowisk służbowych w strukturach powiatowych (miejskich) komend Straży Pożarnej, zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia z 2020 r. prowadzi do wniosku, że można wyróżnić cztery grupy stanowisk: pierwsza – stanowiska, które pozostały be zmian; druga – stanowiska, które nie uległy likwidacji, jednakże w porównaniu z poprzednim stanem prawnym doszło do ich przeniesienia do innego korpusu (np. z podoficerskiego do aspiranckiego); trzecia – stanowiska całkowicie zlikwidowane (takich stanowisk jest pięć); czwarta – stanowiska nowoutworzone (takich stanowisk jest siedem). Zatem nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że stanowisko służbowe ratownika specjalisty nie uległo likwidacji, a jedynie zostało przeniesione do innego korpusu. Co prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji. Odmienne stanowisko [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w tym zakresie nie znajduje jakiegokolwiek potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa. Wobec tego słuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że odnośnie do skarżącego organy bezpodstawnie zastosowały § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który ma zastosowanie do strażaków mianowanych na stanowiska służbowe, które na podstawie niniejszego rozporządzenia podlegają likwidacji z dniem wejścia jego w życie. Oczywistym bowiem jest, że przeniesienie danego stanowiska służbowego z jednego korpusu do drugiego nie oznacza jego likwidacji w rozumieniu rozporządzenia. O likwidacji danego stanowiska służbowego można by jedynie mówić w sytuacji gdyby rozporządzenie z 20 maja 2016 roku przewidywało je w strukturze organizacyjnej danej jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej (w niniejszej sprawie w komendzie powiatowej Państwowej Straży Pożarnej), a nowe rozporządzenie z 28 stycznia 2020 roku takiego stanowiska w tej jednostce już by nie przewidywało. Stanowisko komendanta Wojewódzkiego PSP, w myśl którego dyspozycja § 4 ust. 3 rozporządzenia z 2020 r. obejmuje także przypadki likwidacji stanowiska służbowego w ramach korpusu jest błędne i oparte na nieprawidłowym odczytaniu § 4 ust. 3 rozporządzenia z 2020 r. Jak to słusznie podniósł pełnomocnik K. S., gdyby taka była intencja prawodawcy wówczas wyraźnie by to wskazał (lege non distinquente, non nostrum est distinquere). Powołany § 4 ust. 3 rozporządzenia z 28 stycznia 2020 r. znajduje zastosowanie do sytuacji, w której następuje całkowita likwidacja zajmowanego przez strażaka stanowiska służbowego w porównaniu ze stanem prawnym ukształtowanym przepisami rozporządzenia z 20 maja 2016 r. W stosunku do K. S. taka sytuacja nie miała miejsca, albowiem doszło wyłącznie do przeniesienia stanowiska do innego korpusu. Konsekwencją przyjęcia, że zajmowane przez młodszego ogniomistrza K. S. stanowisko służbowe nie zostało zlikwidowane z dniem wejścia wżycie rozporządzenia z 28 stycznia 2020 r., zastosowanie winien mieć jego § 4 ust.1. w myśl którego strażacy mianowani lub powołani na stanowiska służbowe przed wejściem w życie owego rozporządzenia zachowują dotychczasowe stanowiska mimo niespełnienia wymagań kwalifikacyjnych określonych w rozporządzeniu. Nie ulega wątpliwości, że K. S. nie spełnia wymogu posiadania stopnia aspiranckiego, jednak brak było podstaw do przeniesienia młodszego ogniomistrza K. S. na równorzędne stanowisko służbowe w korpusie podoficerskim. Odnosząc się do stanowiska organu, że K. S. nie spełnia obecnie wymagań kwalifikacyjnych określonych w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej dla dotychczasowego stanowiska służbowego przeniesionego z grupy stanowisk podoficerskich do grupy stanowisk aspiranckich, stwierdzić za pełnomocnikiem K. S. trzeba, że pełnomocnik organu nie dostrzega, iż problem prawny jaki zaistniał w niniejszej sprawie, nie dotyczy mianowania na stanowisko aspiranckie w rozumieniu art. 36 ust. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W świetle niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego, nie ulega wątpliwości, że młodszy ogniomistrz K. S. decyzją Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej został [...] października 2019 r. mianowany na stanowisko ratownika specjalisty, które w tej dacie nie było stanowiskiem aspiranckim w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 2020 r., tylko podoficerskim. Tym samym K. S. spełniał wszelkie wymogi do mianowania na to stanowisko, wynikające tak z ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jak i z rozporządzenia, a co za tym idzie zbędne jest rozważanie (jak to uczyniono w skardze kasacyjnej), czy dopuszczalne jest jego mianowanie na stanowisko aspiranckie, ponieważ na stanowisko ratownika specjalisty został mianowany już wcześniej. Istota problemu nie dotyczy możliwości mianowania na stanowisko aspiranckie, tylko przyjętego przez prawodawcę rozporządzeniowego sposobu regulacji sytuacji prawnej strażaków PSP zajmujących stanowiska służbowe, które wprawdzie nie zostały zlikwidowane na skutek wejścia w życie rozporządzenia z 28 stycznia 2020 r. ale doszło do sytuacji, w której strażacy ci przestali np. spełniać wymogi kwalifikacyjne na skutek przeniesienia danego stanowiska do innego korpusu, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Takiemu celowi służy § 4 ust. 1 rozporządzenia z 28 stycznia 2020 r., zakładający wprost zachowanie dotychczas zajmowanych stanowisk służbowych mimo niespełnienia wymogów kwalifikacyjnych, określonych w rozporządzeniu. Odwoływanie się przez pełnomocnika organu do regulacji ustawowych, zawartych w art. 36 ust. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie ma natomiast usprawiedliwienia. Jeszcze raz należy bowiem wskazać, że K. S. nie został mianowany na stanowisko aspiranckie, tylko zajmowane przezeń stanowisko służbowe z woli prawodawcy rozporządzeniowego stało się stanowiskiem aspiranckim. Przy czym w ramach przepisu o charakterze przejściowym ten prawodawca zdecydował o jego zachowaniu. Przyjęcie stanowiska organu, że w sprawie nie ma zastosowania § 4 ust. 1 lecz § 4 ust. 3 rozporządzenia z 28 stycznia 2020 r., pozbawiłoby K. S., na skutek zmiany przepisów podustawowych, prawa nabytego (stanowiska służbowego ratownika specjalisty) na podstawie przepisów ustawy, która nie została w żaden sposób w tym zakresie zmieniona. Zatem wykładnia przepisów § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 28 stycznia 2020 r. przyjęta przez Komendanta Wojewódzkiego PSP stoi w sprzeczności wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa, z której możemy wyprowadzić między innymi – zasadę ochrony praw słusznie nabytych. Nowe regulacje prawne powinny chronić uzyskane prawa, co oznacza, że uzyskane raz prawo nie może być odebrane lub w niekorzystny sposób zmodyfikowane. Co prawda zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru absolutnego, nie oznacza nienaruszalności tych praw, np. stanowienia regulacji mniej korzystnych dla jednostki, jednak odstąpienie od ochrony praw nabytych jest dopuszczalne w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz K. S., ograniczających się do wynagrodzenia adwokata, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.