III OSK 348/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. i P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Bk 98/22 w sprawie ze skargi I. S. i P. S. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 2 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Bk 98/22 oddalił skargę I. S. i P. S. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. w przedmiocie informacji publicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 29 sierpnia 2022 r. (data wpływu: 1 września 2022 r.) skierowanym do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., zatytułowanym "Odpowiedź na pisma z dnia 22 sierpnia 2022 r." I. S. i P. S. (dalej: "skarżący") wnieśli o udzielenie odpowiedzi w trybie dostępu do informacji publicznej na następujące pytania (pisownia oryginalna): "Czy tut. Organ sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przez POZ zakazów, nakazów i ograniczeń w związku z wprowadzeniem stanu epidemii i stanu zagrożenia epidemiologicznego? Jak często wykonywane są przez tut. Organ kontrole w POZ w związku z przestrzeganiem przez nich środków profilaktycznych przeciw COVID-19? Czy kontrole POZ mające na celu weryfikację przestrzegania zasad przeciw COVID-19 przeprowadzane są w ustalonym odgórnie schemacie, czy też na skutek powzięcia informacji o nieprzestrzeganiu w palcówce zasad np. o nierespektowaniu nakazu noszenia maseczki wewnątrz placówki medycznej? Ile z kontroli o jakich mowa w punktach powyżej od kwietnia 2020 do dnia dzisiejszego przeprowadzono w POZ i ile z nich wykazało nieprawidłowości? Co możemy zrobić, jeżeli stawimy się na badaniu kwalifikacyjnym, a lekarz nie będzie chciał wydać zaświadczenia o braku możliwości szczepień ani nie zaszczepi dziecka? Jakie kroki powinniśmy podjąć? Czy tutejszy Organ pełni kontrolę nad zgłaszaniem przez lekarzy NOP-ów? W jaki sposób Organ może dowiedzieć się o wykroczeniu lekarza polegającym na niezgłoszeniu NOP? Ile takich przypadków miało miejsce w ostatnich 5 latach? Czy NOP mimo zgłoszenia go przez właściwego lekarza finalnie zostaje zaliczony do rejestru NOP-ów? ! Czy Organ zgłasza działania lekarzy stanowiące uchybienie przepisów prawa do właściwej Izby Lekarskiej? Ile Organ dokonał zgłoszeń uchybień prawa do Izb Lekarskich w ciągu ostatnich 5 lat? Czy w związku z przeprowadzonym badaniem kwalifikacyjnym lekarz jest obowiązany wydać jakiś dokument? Czy przychodnia ma obowiązek zgłosić realizację obowiązku szczepień do Organu? Ile w ostatnich 5 latach tutejszy organ wystosował wniosków o wszczęcie postępowań wobec rodziców uchylających się od obowiązku szczepień? Na jakich podstawach faktycznych wszczynane są postępowania wobec rodziców nieszczepiących dzieci? Czy jest to zawsze zgłoszenie POZ, czy też Organ działa sam z urzędu? W ilu przypadkach okazało się, że zgłoszenie nie jest zasadne i nie mogło być podstawą wszczęcia postępowania? Ile spraw wszczętych z wniosku tut. Organu dot. egzekucji obowiązku szczepień zostało zakończonych z uwagi na wykonanie obowiązku, a ile z uwagi na złożenie wniosku przez wierzyciela o umorzenie i jakie podstawy skłoniły tyt. organ do złożenia takiego wniosku?". Pismem z 9 września 2022 r., [...], [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżących. Pismem z 21 września 2022 r. skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że bezsporna w sprawie pozostaje kwestia, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. należy do kręgu podmiotów obowiązanych do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Organ nie uchylił się od realizacji ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że pismem z dnia 9 września 2022 r., udzielił odpowiedzi na wniosek skarżących i powyższe nie jest sporne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że istotą sporu jest natomiast zakres odpowiedzi organu, który w przekonaniu pełnomocnika skarżących jest niewystarczający, aby móc mówić o zrealizowaniu obowiązku udzielenia skarżącym informacji publicznej. Pełnomocnik w skardze wskazał, że organ: "udzielił odpowiedzi udzielając w nikłym stopniu odpowiedzi na pytania i odsyłając do strony internetowej". Przy czym pełnomocnik strony skarżącej nie wyartykułował w jakim zakresie skarżący nie uzyskali odpowiedzi na zadane pytania, czy też na które pytania odpowiedź organu była w ocenie skarżących niezupełna. Sąd I instancji uznał, że pełnomocnik skarżących dołączył do skargi tożsame w treści, ale różniące się w formie, niepodpisane przez skarżących pismo z 26 września 2022 r., na które powołuje się w skardze. Sąd dokonał kontroli zakresu odpowiedzi organu na zadane pytania w piśmie skarżących, jednakże z dnia 29 sierpnia 2022 r. i doszedł do przekonania, że odpowiedź organu stanowiąca całość jest zupełna i odpowiada ustawowym zasadom udzielenia informacji publicznej. Na pytania: (1) zawarte w pierwszych 4 akapitach wniosku, odpowiedź zawarta jest w pierwszym akapicie odpowiedzi na wniosek, (2) zawarte w 5 akapicie wniosku, odpowiedź zawarta jest w drugim akapicie odpowiedzi na wniosek, (3) zawarte w 6 i 7 akapicie wniosku, odpowiedź zawarta jest w trzecim akapicie odpowiedzi na wniosek, (4) zawarte w 8 i 9 akapicie wniosku, odpowiedź zawarta jest w czwartym akapicie odpowiedzi na wniosek, (5) zawarte w 10 akapicie wniosku, odpowiedź zawarta jest w piątym akapicie odpowiedzi na wniosek, (6) zawarte w 11 akapicie wniosku, odpowiedź zawarta jest w szóstym akapicie odpowiedzi na wniosek, (7) zawarte w 12 akapicie wniosku, odpowiedź zawarta jest w siódmym akapicie odpowiedzi na wniosek, (8) zawarte w 13 akapicie wniosku, odpowiedź zawarta jest w ósmym akapicie odpowiedzi na wniosek, (9) zawarte w 14 akapicie wniosku, odpowiedź zawarta jest w ostatnim akapicie odpowiedzi na wniosek. Zdaniem WSA w Białymstoku nie budzi też wątpliwości potencjalna możliwość wystosowania przez skarżących kolejnego zapytania do organu, jeżeli kontrolowana odpowiedź nie spełniła oczekiwań skarżących. Skarżący nie skorzystali jednak z tej formuły komunikacji z organem i zaskarżyli działanie organu uznając, że ten pozostawał w bezczynności. W ocenie Sądu przeczy temu kontrolowana odpowiedź organu, przekazana skarżącym w ustawowym terminie. To, że nie spełnia ona pokładanych oczekiwań, nie może być podstawą samą w sobie do wykazywania bezczynności organu. Sąd I instancji stwierdził, że nie jest też prawdą, że organ udzielając odpowiedzi odsyłał do strony internetowej. W treści udzielonej odpowiedzi nie ma żadnej wzmianki, czy też odesłania do informacji zawartych na stronie czy też stronach internetowych. Odpowiedź organu jest wyczerpująca, zatem o żadnej bezczynności, a tym bardziej przewlekłości nie może być mowy. Podsumowując, wbrew zarzutom skargi organy nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów prawa z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec zatem bezzasadności zarzutów sformułowanych w skardze oraz wobec niestwierdzenia uchybień, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które sąd miał obowiązek uwzględniać z urzędu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") skargę należało oddalić. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli I. S. i P. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p.") poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącemu informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżącego podczas, gdy organ administracji publicznej co do pytania nr 6 odesłał skarżącego do ogólnodostępnych stron internetowych, które nie stanowią Biuletynu Informacji Publicznej. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Biorąc nawet pod uwagę pogląd, że w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, to strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać przepis, który uznaje za właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145). Tymczasem uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto jedynie ogólne stwierdzenia, że "udzielone przez organ odpowiedzi są niepełne, a więc organ pozostaje w bezczynności". Zarzut ten jest też o tyle niezrozumiały, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stosował art. 13 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Odnośnie zaś art. 14 ust. 1 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała dlaczego przepis ten powinien był być zastosowany. Co więcej jak wynika z akt sprawy zobowiązany do udzielenia informacji organ udostępnił ją w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Zwrócić także należy uwagę, że o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. świadczy także to, że strona skarżąca kasacyjnie poprzez niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie odpowiedzi organu na wniosek skarżących o udostępnienie informacji publicznej. Naruszenia ww. przepisów skarżący kasacyjnie upatrują bowiem w błędnym w ich ocenie przyjęciu przez WSA w Białymstoku, że organ udzielił pełnej i wystarczającej odpowiedzi na zadane przez skarżących pytania. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. okazał się niezasadny również z tego powodu. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.