III OSK 347/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w W . oraz B. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 931/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Stowarzyszenia A. z siedzibą w W . oraz B. z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 10 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 18 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia A. z siedzibą w W . oraz B. z siedzibą w K. (dalej: skarżący lub stowarzyszenia) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 10 lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z 10 lutego 2023 r. organ odmówił dopuszczenia skarżących do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie zmiany decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 16 sierpnia 2022 r. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z 16 sierpnia 2022 r. organ uchylił w części decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z 18 marca 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "IB.2 Etap I i Etap II Prace modernizacyjne na Odrze Granicznej w ramach Projektu Ochrony Przeciwpowodziowej w Dorzeczu Odry i Wisły" i w tym zakresie częściowo orzekł co do istoty sprawy, a częściowo umorzył postępowanie przed organem I instancji, natomiast w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy (dalej: decyzja środowiskowa). Zaskarżone postanowienie z 10 lutego 2023 r. zostało wydane na podstawie art. 44 § 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1029, ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Postępowanie w sprawie zmiany decyzji środowiskowej zostało wszczęte na wniosek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i w toku tego postępowania skarżący wnieśli o dopuszczenie ich do udziału w sprawie. Postępowanie główne dotyczy przedsięwzięcia polegającego na modernizacji budowli regulacyjnych stanowiących budowle przeciwpowodziowe, przez rozbiórkę i przebudowę istniejących ostróg oraz budowę nowych, rozbiórkę istniejących tam podłużnych i budowę nowych oraz rozbiórkę istniejących umocnień i opasek brzegowych oraz budowę nowych, na łącznej długości około 54,4 km biegu rzeki Odry granicznej. Jest to przedsięwzięcie mogące potencjalne znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Z art. 87 ustawy środowiskowej wynika, że do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się odpowiednio przepisy działu V oraz działu VI ustawy środowiskowej oraz art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej k.p.a.), z zastrzeżeniem, że zgodę na zmianę decyzji środowiskowej wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie takiej decyzji lub podmiot, na którego decyzja środowiskowa została przeniesiona. Organ stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji środowiskowej nie została stwierdzona potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym postępowanie to nie wymaga udziału społeczeństwa. Oznacza to, że skarżący nie mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej. Stowarzyszenia wniosły skargę na postanowienie z 10 lutego 2023 r. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej stanowi lex specialis wobec art. 31 k.p.a. i ma zastosowanie wyłącznie w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa, do których należy postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Ponadto, dotyczy on wyłącznie organizacji ekologicznych, a zatem organizacji społecznych, których statutowym celem jest ochrona środowiska (art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej). Przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga udziału społeczeństwa tylko wtedy, gdy w jego ramach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tej sprawie tego rodzaju ocena nie była przeprowadzana, co oznacza, że brak było podstaw do zastosowania art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej. W sprawie dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu nie bada się, czy w sprawie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły stowarzyszenia zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynikają bowiem argumenty przemawiające za brakiem konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Po drugie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Polegało to na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a w szczególności na błędnym przyjęciu, przyjęciu, że w sprawie nie było konieczne dokonanie przez Sąd I instancji kontroli odmowy przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 106 p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi w wyniku uznania, że przeprowadzenie dowodów wnioskowanych w skardze było merytorycznie bezprzedmiotowe. Po czwarte, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia art. 87 w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 44 ust. 1 i 3 w związku z art. 79 ust. 1 w związku z art. 60 ustawy środowiskowej, jak i w związku z § 3 ust. 3 rozporządzenia. Polegało to na błędnym przyjęciu, że w tej sprawie nie było konieczne dokonanie oceny kontroli zasadności odmowy przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 10 lutego 2023 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodów z wymienionych w skardze kasacyjnej dokumentów prywatnych na okoliczność konieczności przeprowadzenia w tym postępowaniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stowarzyszenia oświadczyły, że zrzekają się rozprawy i wniosły o zasądzenie kosztów postępowania sądowego w I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, z uwzględnieniem opłat skarbowych od pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Ponadto, skarga kasacyjna zawiera uchybienia formalne, które nie wykluczały jednak kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Skarżący zarzucili bowiem naruszenie przepisów postępowania, powołując się jednocześnie na art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., przy czym pierwszy z tych przepisów dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego. Dodatkowo w ramach czwartego zarzutu kasacyjnego skarżący zarzucili między innymi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., stanowiącego podstawę uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji w przypadku stwierdzenia przez organ naruszenia przepisów prawa materialnego. Brak jest wyraźnego wskazania, że zarzut ten jest zarzutem materialnym. Z kolei normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. W tym znaczeniu zasadnicze znaczenie mają zatem nie tyle same zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a., ale zarzuty powołane w powiązaniu z tymi przepisami. Zarzuty te, jak już jednak wyżej wskazano, nie zasługiwały na uwzględnienie. Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się obligatoryjnie dla przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej) oraz fakultatywnie dla przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej). Przedmiotowe przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem potencjalne znacząco oddziałującym na środowisko i w tej sprawie stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia tzw. pełnej oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie takie również kończy się wydaniem decyzji środowiskowej, ale nie przeprowadza się w jego toku oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w treści decyzji środowiskowej stwierdza się brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 84 ust. 1 ustawy środowiskowej). W takim przypadku właściwy organ nie ma również obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu, co wynika z art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej, a organizacje ekologiczne mogą domagać się dopuszczenia do udziału w tego rodzaju postępowaniu na zasadach ogólnych, ponieważ norma z art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej nie ma zastosowania. Wbrew zatem twierdzeniom skarżących, na etapie kontroli legalności postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji ekologicznej na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej do udziału w postępowaniu niewymagającym udziału społeczeństwa, nie bada się, czy w danym postępowaniu głównym powinna zostać przeprowadzona pełna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie oznacza to jednak, że organizacja ekologiczna, będąca przecież organizacją społeczną (art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej), nie może domagać się udziału w postępowaniu niewymagającym udziału społeczeństwa. Oznacza to jedynie, że podstawą tego rodzaju żądania nie może być art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, lecz zasady ogólne z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym ten ostatni przepis nie został nawet powołany w podstawach kasacyjnych. Po dopuszczeniu do postępowania na zasadach ogólnych, organizacja społeczna (niezależnie nawet od tego czy jest organizacją ekologiczną), może domagać się kontroli dokonanej przez organ oceny w zakresie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwały wszystkie zarzuty koncentrujące się na stwierdzeniu, że na tym etapie postępowania, a zatem na etapie badania przesłanek z art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, właściwy organ, a następnie wojewódzki sąd administracyjny, powinny dokonać oceny zasadności odstąpienia od przeprowadzenia przez organ prowadzący postępowanie główne, pełnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Oznacza to także, że na uwzględnienie nie zasługiwały wnioski dowodowe, które zmierzały do wykazania, że w tej sprawie organ powinien dokonać pełnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny odmówił dopuszczenia tych dowodów w sprawie, a zarzut naruszenia art. 106 p.p.s.a. (który został nieprawidłowo powołany bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej) nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ również Sąd I instancji prawidłowo orzekł o odmowie przeprowadzenia tych dowodów w sprawie. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.