III OSK 345/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt III SAB/Gl 172/23 w sprawie ze skargi B. P. na bezczynność Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Gliwicach w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. I. uchyla w całości zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt III SAB/Gl 172/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. P. (dalej: skarżąca) na bezczynność Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Gliwicach (dalej: organ) w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 15 stycznia 2023r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przesłanie zanonimizowanego skanu operatu wodnoprawnego - Wykonanie wylotu do ziemi i odprowadzanie oczyszczonych ścieków przy jednorodzinnym domu mieszkalnym i rodzinnym zakładzie masarniczym w T., Gmina [...], powiat [...], autorstwa mgr inż. R. Ł., złożonego w toku postępowania administracyjnego znak sprawy: GLZU21.421.387.2019.AK. Wobec braku odpowiedzi 29 stycznia 2023r. skarżąca wysłała mail przypominający. Pismem datowanym na dzień 6 lutego 2023 r. organ odpowiedział, że nie może pozytywnie rozpatrzyć żądania, albowiem akta mogą być udostępnione wyłącznie na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, zaś zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. 2000 dalej: k.p.a.) wgląd w akta postępowania administracyjnego przysługuje wyłącznie stronom postępowania administracyjnego. Zatem następnie 9 lutego 2023 r. skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie w dniu 16 lutego 2023 r. organ podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 6 lutego 2023 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiot ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) obejmuje dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do każdej informacji i nie może stanowić podstawy do uzyskania dostępu do akt postępowania. Te materie reguluje norma art. 73 k.p.a., która uniemożliwia uzyskiwanie kopii i odpisów z akt podmiotom niebędącym stronami postępowania administracyjnego. Odnosząc się do drugiej podstawy żądania, tj. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wyjaśniono, że przepisy ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 2625 ze zm.; dalej: Prawo wodne), stanowiące regulację szczególną do u.o.ś. nie przewidują udostępniania operatów wodnoprawnych. Z uwagi zatem na to, że operat wodnoprawny nie stanowi informacji publicznej oraz brak przepisów umożliwiających wydanie jego kopii w oparciu o normy u.o.ś. lub Prawa wodnego. Pismem z dnia 15 maja 2022 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu w przedmiocie wniosku o udzielenie informacji publicznej i informacji o środowisku. Zarzuciła naruszenie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wobec niezrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego zażądała: rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i nosi ona znamiona rażącego naruszenia prawa; zobowiązania organu do udzielenia skarżącej informacji w zakresie określonym w terminie 7 dni od daty prawomocności wyroku; wymierzenia grzywny w wysokości 300 zł; przyznania na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości 200 zł; zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawił stan faktyczny podkreślając bezzasadność żądań skarżącej. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek 6 lutego 2023r. informując, że nie może pozytywnie rozpatrzyć żądania, albowiem akta mogą być udostępnione wyłącznie na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, zaś zgodnie z art. 73 k.p.a. wgląd w akta postępowania administracyjnego przysługuje wyłącznie stronom tego postępowania. Po drugie - żądana przez skarżącą we wniosku informacja nie miała charakteru informacji publicznej w rozumieniu powoływanego we wniosku art. 10 u.d.i.p., dotyczyła wyłącznie konkretnej sprawy administracyjnej, w procesie wydawania pozwolenia wodno-prawnego, na określonej działce, ewentualnie uzyskanego przez prywatnych inwestorów osoby fizyczne dla swoich celów prywatnych. Ustawodawca jednoznacznie ograniczył krąg osób mających status strony postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i wnioskowany operat stanowi dokument prywatny, sporządzony przez lub na zlecenie osoby inicjującej postępowanie, stanowi też załącznik do stosownego wniosku (art.407 ust. 1 pkt i art. 409 prawa wodnego). Nie stanowi jednak informacji publicznej, ale dokument prywatny i jako taki nie może być udostępniony na podstawie regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym niedopuszczalne jest rozszerzanie kręgu osób ewentualnie uprawnionych do uzyskania jakichkolwiek informacji w trybie u.d.i.p. w tym procesie. Poza tym - jak podkreślił to organ w drugiej udzielonej 16 lutego 2023 r. ponownej odpowiedzi - PGW WP nie jest dysponentem akt postępowania, w którym sporządzono żądany operat wodnoprawny bowiem organem administracji publicznej był Dyrektor Zarządu Zlewni w Gliwicach, który jest podmiotem odrębnym od PGW WP. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich wadliwą wykładnię prowadzącą do braku uznania za informację publiczną zanonimizowanego operatu wodnoprawnego - wykonanie wylot do ziemi i odprowadzenie oczyszczonych ścieków przy jednorodzinnym domu mieszkalnym i rodzinnym zakładzie masarniczym w T., gmina G., powiat [...], autorstwa mgr inż. R. Ł., tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2) art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 15 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie Środowiska oraz o ocenach oddziaływania na Środowisko (Dz. U. 2023 r. poz. 1094 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie prowadzące do przyjęcia, że skarżący skonkretyzował wniosek ograniczając go wyłącznie do zastosowania art. 10 u.d.i.p pomimo że wprost we wniosku do usunięcia naruszenia prawa z dnia 9 lutego 2023r. powołał się także na w/w normę prawną, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) 3) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż akta postępowania mogą być udostępnianie wyłącznie na zasadach określonych w kpa i wgląd w akta przysługuje wyłącznie stronom postępowania, mimo, iż skarżąca nie domagała się wglądu w akta postępowania, lecz zapoznania wyłącznie z jednym zanonimizowanym dokumentem. Nadto, przez błędne jego zastosowanie sprowadzające się do faktycznego przyjęcia, że art. 73 ust. 1 k.p.a wyłącza stosowanie zarówno przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej w stosunku do tego rodzaju dokumentów jak operat wodnoprawny. 4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce bezczynność organu o charakterze rażącym, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 300 zł, przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty 200 zł, zobowiązanie organu do udzielenia skarżącej informacji w żądanym zakresie w określonym terminie; względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i przyznanie organowi od skarżącej kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Na gruncie ustawy Prawo Wodne organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami są: 1) minister właściwy do spraw gospodarki wodnej; 2) minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej; 3) Prezes Wód Polskich; 4) dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich; 5) dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich; 6) kierownik nadzoru wodnego Wód Polskich; 7) dyrektor urzędu morskiego; 8) wojewoda; 9) starosta; 10) wójt, burmistrz lub prezydent miasta – art. 14 ust. 1 Prawa Wodnego. Należy zatem przyjąć, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej w zakresie adekwatnym do posiadanej właściwości są wymienione wyżej organy. Z podanych przyczyn wydanie przez Sąd pierwszej instancji wyroku rozstrzygającego o bezczynności "Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Gliwicach" jest wadliwe, albowiem nie dotyczy podmiotu, który ustrojowo jest organem władzy publicznej i w konsekwencji jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Należy odnotować, że wniosek dostępowy z 15 stycznia 2023 roku został wniesiony drogą elektroniczną na adres: zz-gliwice@wody.gov.pl. Jest to adres email Zarządu Zlewni w Gliwicach. Treść wniosku dostępowego potwierdza, iż dotyczy on udostępnienia operatu wodnoprawnego sporządzonego na potrzeby wydania decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wylotu do ziemi i odprowadzanie oczyszczonych ścieków przy jednorodzinnym domu mieszkalnym i rodzinnym zakładzie masarniczym w T., Gmina G., powiat [...]. Organem właściwym w takich sprawach jest Dyrektor Zarządu Zlewni – art. 397 ust. 3 pkt 2 lit a i art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b w zw. z art. 247 ust. 1 i art. 14 ust. 1 pkt 5 Prawa Wodnego. Powyższe potwierdza zatem, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 15 stycznia 2023 roku został skierowany do Dyrektora Zarządu Zlewni w Gliwicach. Z akt sprawy wynika, że odpowiedzi na wniosek dostępowy skarżącej, z 6 lutego 2023 roku oraz z 16 lutego 2023 roku zostały sporządzone przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach, a więc przez organ, który nie był jego adresatem – wynika to bezpośrednio z treści odpowiedzi z 16 lutego 2023 roku, w której Dyrektor RZGW WP w Gliwicach sam wskazuje, iż wniosek dostępowy skierowano do Zarządu Zlewni w Gliwicach. We wniesionej do sądu skardze na bezczynność, jako organ, któremu się ją zarzuca wskazano: "Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach Zarząd Zlewni w Gliwicach ul. Robotnicza 2, 44-100 Gliwice." Z powyższego wynika więc, że skarga nie realizuje w sposób prawidłowy rygoru przewidzianego w art. 57 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – nie zawiera prawidłowego oznaczenia organu, któremu zarzucono bezczynność. W sprawie występują dalsze nieścisłości, albowiem odpowiedzi na skargę udzielił Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach, a zatem organ który nie był adresatem wniosku dostępowego z 15 stycznia 2023 roku. Dyrektor RZGW WP w Gliwicach w odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie jest organem administracji publicznej, jest państwową osobą prawną i nie dysponuje wnioskowanymi do udostępnienia informacjami. Dysponentem operatu wodnoprawnego, którego dotyczył wniosek jest Dyrektor Zlewni w Gliwicach, jako organ administracji publicznej, który prowadził postępowanie administracyjne, na potrzeby którego go sporządzono. W swoim uzasadnieniu WSA, jako organ wobec którego skierowano skargę na bezczynność wskazał: "Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach Zarząd Zlewni w Gliwicach". W sentencji wyroku z kolei, jako organ, którego bezczynność została zaskarżona wskazano: "Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Gliwicach". Całość naprowadzonych okoliczności pozawala stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie ustalił w sposób prawidłowy, wobec jakiego podmiotu została wniesiona skarga w niniejszej sprawie. Ponadto pomiędzy treścią wyroku, a treścią uzasadnienia istnieją rozbieżności, które uniemożliwiają wskazanie podmiotu - organu, wobec którego WSA rozpoznał skargę na bezczynność. Sąd pierwszej instancji stawiając tezę, że organ nie dysponuje wnioskowanym do udostępnienia operatem wodnoprawnym nie zauważył, że stanowisko w tym przedmiocie wyraził Dyrektor RZGW WP w Gliwicach, a nie Dyrektor Zarządu Zlewni w Gliwicach, do którego skierowano wniosek dostępowy. Ponadto WSA myli się twierdząc, że na przedmiotową okoliczność organ zwrócił uwagę w odpowiedzi na wniosek z 16 lutego 2023 roku – s. 8 uzasadnienia. Pierwsza wzmianka o tym, że organ nie dysponuje wnioskowaną informacją znajduje się w odpowiedzi na skargę, sporządzonej przez Dyrektor RZGW WP w Gliwicach. Już tylko z tych względów skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. W ramach zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Sąd pierwszej instancji błędnie wyłączył z zakresu desygnatów informacji publicznej zanonimizowany operat wodnoprawny sporządzony na potrzeby postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Wzmiankowany zarzut zasługuje na uwzględnienie. W swoim uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji nie sformułował żadnych ocen prawnych, które pozwalałyby zweryfikować zajęte w tym przedmiocie stanowisko. Rozpoznając skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, w układzie w którym organ pismem odmawia udostępnienia wnioskowanej informacji, albowiem stoi na stanowisku, iż nie stanowi ona informacji publicznej, obowiązkiem sądu administracyjnego jest skontrolować zgodność z prawem takiego działania. W zakres tej kontroli wchodzi przede wszystkim rozważenie, czy stanowisko organu co do tego, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną jest prawidłowe. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji w ogóle się w tej kwestii nie wypowiedział. Uzasadnienie wyroku w części zważającej zawiera jedynie zwięzłe sprawozdanie z ocen prawnych, jakie Dyrektor RZGW WP w Gliwicach sformułował w tym zakresie w udzielonej skarżącej odpowiedzi na wniosek dostępowy – s. 7 i 8 uzasadnienia. Własnych ocen WSA brak. Analogiczne uchybienia należy wytknąć Sądowi pierwszej instancji w związku z zarzutem naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. I w tej kwestii WSA nie zajął stanowiska ograniczając się wyłącznie do krótkiego zreferowania oceny prawnej Dyrektor RZGW WP w Gliwicach. Należy zauważyć, że kwestia relacji przepisów u.d.i.p. do postanowień art. 73 § 1 k.p.a. była już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego – zob. wyroki z 18 stycznia 2017 r., I OSK 2006/16 oraz z 5 lipca 2023 r., III OSK 5002/21. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wobec wskazania we wniosku, że żądanie udostępnienia informacji oparte jest na postanowieniach art. 10 u.d.i.p., nie ma podstaw do jego oceny przez pryzmat postanowień ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "ustawa środowiskowa"). Stanowisko WSA jest wadliwe. We wniesionej skardze wprost podano, iż dotyczy ona bezczynności w przedmiocie wniosku z 15 stycznia 2023 roku o udzielenie informacji publicznej i informacji o środowisku. Należy zauważyć, że informacja o środowisku, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy środowiskowej jest informacją publiczną, do której dostęp regulowany jest przepisami ustaw szczególnych w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. – wyroki NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 462/15 i z dnia 19 lipca 2019 r., I OSK 253/18. Podmiot wnioskujący o dostęp do informacji publicznej nie ma obowiązku precyzowania podstawy prawnej swojego żądania, a jeżeli to uczyni, to nie jest ona wiążąca dla jego adresata. Rzeczą podmiotu, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest ustalić, czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, a jeżeli tak, to czy zasady i tryb jej udostępnienia regulują przepisy u.d.i.p., czy przepisy ustaw szczególnych w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęte założenia determinują zakres rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jeżeli strona nie uzyskała dostępu do wnioskowanych informacji, albowiem przyjęto że nie stanowią one informacji publicznej, rzeczą sądu administracyjnego jest zweryfikować, czy zajęte w tym przedmiocie stanowisko adresata wniosku dostępowego jest zgodne z prawem na gruncie wszystkich ustaw normujących zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej nie jest wyznaczany stanowiskiem strony, lecz granicami sprawy, które określa obowiązujący porządek prawny – art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając całość powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W ponownie prowadzonym postępowaniu WSA ustali, wobec jakiego podmiotu została wniesiona skarga w niniejszej sprawie. W tym celu nie należy wykluczać wezwania skarżącej do usunięcia braków formalnych skargi poprzez prawidłowe określenie organu, któremu zarzuca się bezczynność – art. 57 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto WSA oceni, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, a jeżeli tak, to czy tryb i zasady jej udostępnienia regulują przepisy u.d.i.p., czy też przepisy innych ustaw. Opierając się na ocenach prawnych wynikających z powyższych wskazań WSA oceni zasadność wniesionej skargi na bezczynność. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2023r. poz. 1964 ze zm.). Na zasądzoną kwotę 577 zł. złożyły się: opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia (100 zł.), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł.), wynagrodzenie fachowego pełnomocnika (360 zł.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł.).