III OSK 343/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 452/24 w sprawie ze skargi K.K. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od skarżącego K.K. na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 452/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi K.K. (dalej także jako: "strona skarżąca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na bezczynność Ministra Zdrowia (dalej także jako: "Minister", "MZ", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej: oddalił skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: W wiadomości z 8 lipca 2024 r., zatytułowanej "Wniosek o udostępnienie informacji publicznej" i przesłanej drogą poczty elektronicznej, skarżący wystąpił do Ministra z następującym żądaniem: "w nawiązaniu do wypowiedzi przedstawiciela ministerstwa zdrowia dla [...] proszę o udostępnienie badań, które wskazują, że pomiędzy godziną 23 a 1 jest pik sprzedaży alkoholu. Wypowiedź ta padła w kontekście ograniczenia sprzedaży alkoholu na stacjach benzynowych w godzinach wieczornych". W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z 22 lipca 2024 r., Minister powiadomił skarżącego, że nie wytworzył informacji w żądanym zakresie, które podlegałyby udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). Jednocześnie, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, wskazał, iż od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Jednak nie są wyrazem stanowiska organu, dlatego nie stanowią "informacji publicznej". Pismem z 26 lipca 2024 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku z 8 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż jego wniosek nawiązywał do wypowiedzi przedstawiciela Ministra dla "[...]’", który powoływał się na badania, o jakiej porze przypada pik sprzedaży alkoholu. Organ jest bez wątpienia podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a przedmiotem wniosku są badania, na których bazuje ministerstwo, prowadząc prace nad zakazem sprzedaży alkoholu na stacjach benzynowych nocą. Zatem wniosek dotyczy zamierzeń działań władzy wykonawczej, czyli informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p. Tymczasem Minister pozostaje w bezczynności, błędnie kwalifikując żądaną informację jako wewnętrzną. Skoro przedstawiciel ministerstwa powołał się na ww. badania w rozmowie z mediami, to znaczy, że straciły one "roboczy" charakter. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i powołując się na art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podkreślił, iż poinformował skarżącego o niemożności przedstawienia wnioskowanych informacji, jako że nie została ona wytworzona a także wyjaśnił okoliczności sprawy, co przemawia za oddaleniem skargi. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 452/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę i zważył, co następuje: Niniejszą sprawę zainicjował wniosek skarżącego z 8 lipca 2024 r., który nie wskazywał ani autora wypowiedzi medialnej ani daty, w której ta wypowiedź została wyemitowana. W tym miejscu zaakcentować należy, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Minimalne wymogi takiego wniosku obejmują klarowne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej; niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko wówczas organ, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w u.d.i.p. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 16 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2621/16; z 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2788/17; z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 692/18; z 1 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 318/23 - orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem wniosek skarżącego z 8 lipca 2024 r. ani w tytule ani w swej treści nie precyzuje, kto i kiedy wypowiadał się dla "[...]" w imieniu Ministra o piku sprzedaży alkoholu, powołując się w tym zakresie na badania. W kontekście rozpoznawanej sprawy istotne jest wskazanie, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej musi umożliwić organowi jego prawidłowe rozpoznanie, co oznacza, że powinien być na tyle klarowny i precyzyjny, aby nie budził wątpliwości tak co do jego zakresu, jak i przedmiotu. Jeżeli żądanie strony nie spełnia tych wymogów, to nie może być uznane za wniosek złożony w trybie u.d.i.p. Niesprecyzowane wnioski o informacje, zawierające sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo itp. - obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy - nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w trybie u.d.i.p. (vide wyrok NSA z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 219/15). Tak więc warunkiem skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o przepisy u.d.i.p. jest skonkretyzowanie wniosku (vide wyrok NSA z 22 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1280/17), a tego właśnie w wiadomości elektronicznej z 8 lipca 2024 r. zabrakło, co uniemożliwia uznanie jej za wniosek informacyjny. Odnotować również wypada, iż informacja publiczna musi odnosić się do sfery faktu, a więc pewnego rodzaju materii, która została stanowczo wyartykułowana i wywołuje określone skutki prawne i faktyczne. W ramach realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ może odnosić się jedynie do danych, które są przez niego gromadzone. Wnioskiem o udzielenie informacji publicznej mogą być objęte jedynie pytania dotyczące sfery istniejących faktów lub danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci (vide wyrok NSA z 13 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6484/21 i powołane tam orzecznictwo oraz poglądy doktryny). Informacji publicznej nie stanowią bowiem informacje dotyczące sfery świadomości, wiedzy bądź opinii organu na dany temat. Informacja publiczna musi istnieć w formie zmaterializowanej, tj. w postaci zapisu na nośniku informacji (vide wyroki NSA z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1173/18 i z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4346/18). Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu (vide wyroki NSA z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 452/16 i z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12). Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej. Informacja ma pozostawać w dyspozycji organu w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie, a wniosek ten nie może inicjować postępowania nastawionego na odtworzenie pewnych zdarzeń, które w żaden sposób nie zostały utrwalone. Informacja publiczna nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia. Udzielenie informacji publicznej nie może w szczególności polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia (vide M. Pawełczyk, Zmaterializowana forma informacji jako jeden z podstawowych elementów definicji informacji publicznej, Radca Prawny 2012/12/2-5). Mając na uwadze nieprecyzyjną konstrukcję wniosku skarżącego, jak też udzieloną przez Ministra (z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) odpowiedź o braku żądanej informacji, a zarazem sugerującą wewnętrzny (roboczy) kontekst wypowiedzi, nie można skutecznie zarzucić organowi bezczynności. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie: 1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 151 p.p.s.a. – przez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy organ nie udostępnił mu w ustawowym terminie wnioskowanej przez niego informacji publicznej; 2) prawa materialnego, a to: art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. – przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że treść wniosku skarżącego nie spełnia minimalnych wymogów co do treści, a więc nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, chociaż organ nie miał jakiegokolwiek problemu ze zrozumieniem wniosku, a jedynie powoływał się na rzekomy brak przymiotu informacji publicznej w odniesieniu do żądanych przez skarżącego informacji; ewentualnie: 3) prawa materialnego, a to: art. 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 1 Iit. b) u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c) u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.d.i.p. – przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż finansowane ze środków publicznych badania wykorzystywane w procesie legislacyjnym stanowią "dokument wewnętrzny", chociaż stanowią informację publiczną. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, poprzez stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania. Strona skarżąca ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, Minister Zdrowia wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Na wstępie odnosząc się do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2469/22, Legalis). Dalej, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W konsekwencji, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji. Ponadto w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., II GSK 666/24, Legalis). Przechodząc do omówienia zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszy rzędzie wskazać należy, że stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Bez wątpienia zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego i warunków zdrowotnych obywateli jest jednym z podstawowych zadań państwa, a waga jaką mu się nadaje podkreśla konstytucyjne prawo każdego do ochrony zdrowia o którym stanowi art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W kontekście powyższego nie ulega wątpliwości, że Minister Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Pierwszy zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 151 p.p.s.a. – przez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy organ nie udostępnił mu w ustawowym terminie wnioskowanej przez niego informacji publicznej wymaga wyjaśnienia czy organ był w posiadaniu informacji a jeżeli tak, to czy miała ona walor informacji publicznej. Zarówno z udzielonej na wniosek odpowiedzi organu jak i odpowiedzi na skargę wynika, że organ nie wytworzył informacji w żądanym zakresie, które podlegałyby udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z zajętego stanowiska można wyciągnąć wniosek, że taka informacja nie została wytworzona, bądź jeżeli nawet jakąś wiedzę na tę sprawę organ posiada to ma to walor informacji wewnętrznej nigdzie niezapisanej i nie będącej wytworem pracy badawczej jakiegoś zespołu. Wypowiedź w tym zakresie jakiegoś bliżej nieokreślonego przedstawiciela Ministra dla stacji telewizyjnej, na którą powołuje się skarżący nie daje podstaw do stwierdzenia, że jakakolwiek informacje w tym zakresie zostały wytworzone. Odpowiedzi na wniosek jak i skargę przeczą temu. Przywołanie natomiast w pismach procesowych przez Ministra Zdrowia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazaniem na to rozróżnienie informacji wewnętrznych posiadanych przez organ od tych, którym można przypisać walor informacji publicznych. Przyjmuje się, że dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lipca 2010 r.; sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 2130/11 oraz z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 666/12). Nadto cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym. Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (por. wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122). Z uwagi na powyższe całkowicie chybiony jest zarzut procesowy naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy po pierwsze nie mamy do czynienia z informacją publiczną, gdyż taka nie została wytworzona, a po drugie odpowiedź na wniosek została udzielona skarżącemu w terminie 14 dni w formie prawem przewidzianej. W związku z wywodami przedstawionymi powyżej, w Ocenie Naczelnego Sądu administracyjnego za niezasadne należało uznać wskazane jako zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. – przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że treść wniosku skarżącego nie spełnia minimalnych wymogów co do treści, a więc nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej i art. 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 1 Iit. b) u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c) u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.d.i.p. – przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż finansowane ze środków publicznych badania wykorzystywane w procesie legislacyjnym stanowią "dokument wewnętrzny", chociaż stanowią informację publiczną. Treść wniosku była na tyle czytelna, co podkreślił Sąd i instancji, że pozwalała na ustalenie, że według wnioskującego chodzi o udostępnienie informacji na temat badań na podstawie, których występujący przed kamerami telewizji przedstawiciel ministra stwierdził, że pomiędzy godziną 23 a 1 w nocy występuje największa sprzedaż alkoholu na stacjach benzynowych. Rację ma Sąd I instancji pisząc, że ani w tytule ani w swej treści wnioskodawca nie precyzuje, kto i kiedy wypowiadał się dla "[...]" w imieniu Ministra o piku sprzedaży alkoholu, powołując się w tym zakresie na badania. Nie przeszkodziło to jednak na zidentyfikowanie intencji wnioskującego, co w połączeniu z odpowiedzią na wniosek i skargę, nie pozostawiało wątpliwości i pozwoliło na udzielenie odpowiedzi przez Organ, że nigdy taka informacja nie została wytworzona oraz merytoryczne rozpoznanie przez Sąd. Nie należy natomiast przypisywać wypowiedzi medialnej bliżej nieokreślonej osoby nazwanej, przez wnioskodawcę przedstawicielem Ministra Zdrowia waloru potwierdzającego powstanie jakiś badań i na ich podstawie informacji mającej walor informacji publicznej. Miarodajna w tym zakresie jest odpowiedź Organu. Skoro więc taka informacja nie została nigdy wytworzona, to nie mogło też dojść do będącego zarzutem skargi niezasadnego przyjęcia, iż finansowane ze środków publicznych badania wykorzystywane w procesie legislacyjnym stanowią "dokument wewnętrzny", chociaż stanowią informację publiczną, co stało się zarzutem 3 skargi kasacyjnej. Informacja publiczna musi odnosić się do sfery faktu, a więc pewnego rodzaju materii, która została wytworzona, zmaterializowana i utrwalona w jakiejkolwiek formie. Zarzuty skargi kasacyjnej nie znalazły też przekonujących motywów w jej uzasadnieniu. W powyższym zakresie NSA w pełni podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniu przez Sąd I instancji. Wobec powyższego skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.