III OSK 3412/23

Dnia 10 lipca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Skwarek – Światłoń po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SAB/GL 115/22 w sprawie ze skargi M. J. na bezczynność Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. J. na rzecz Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 9 sierpnia 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 115/22 oddalił skargę M. J. na bezczynność Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej (dalej: "Dyrektor KAS") w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. W piśmie z 25 stycznia 2022 r. M. J. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Dyrektora KAS o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1. Jaki program z Izraela kupiło KAS w ramach systemu [...] ? 2. Jaka była ostateczna cena licencji ? 3. Czy w negocjacjach ze stroną izraelską uczestniczyli pracownicy [...] ? 4. Na jakim etapie jest wdrożenie programu i dlaczego od dostępu od niego odsunięto pracowników [...] ? W odpowiedzi z 7 lutego 2022 r. Dyrektor KAS poinformował skarżącego, że odpowiedzi na takie pytania nie leżą w jego właściwości, gdyż jego zadaniem jest udzielanie informacji podatkowych i celnych oraz wydawanie indywidualnych interpretacji przepisów prawa podatkowego i wiążących informacji stawkowych, wobec czego Dyrektor KAS nie posiada informacji w tym zakresie. W związku z treścią odpowiedzi, skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą na bezczynność Dyrektora KAS w załatwieniu wniosku z 25 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora KAS do ujawnienia informacji publicznej w terminie 14 dni oraz stwierdzenie jego bezczynności w jej ujawnieniu. W uzasadnieniu stwierdził jedynie, że 25 stycznia 2022 r. wystąpił z wnioskiem o ujawnienie informacji, a do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor KAS wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że o bezczynności można mówić wówczas, gdy organ będący adresatem pytania jest bierny w stosunku do złożonego wniosku, jak i wówczas, gdy nie powiadamia on o przyczynach opóźnienia w realizacji wniosku i terminie jego załatwienia, gdy nie powiadamia wnioskodawcy, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub że nie posiada danej informacji. Organ wskazał, że żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w stanie faktycznym sprawy, gdyż już w 13 dniu od wpływu wniosku powiadomił skarżącego, że wezwany nie dysponuje żądaną informacją, co powoduje, że nie pozostał bierny wobec wniosku skarżącego. W piśmie procesowym z 26 kwietnia 2022 r. skarżący stwierdził, że zadał pytania o faktyczne czynności związane z wydatkowaniem środków publicznych, a organ zamiast mu ich udzielić, wskazał jedynie jaki jest zakres zadań, o co z kolei skarżący wcale nie pytał, wobec czego w całości podtrzymuje skargę. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że adresat wniosku, tj. Dyrektor KAS jest organem podatkowym zgodnie z art. 13 § 2a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.) i nie kwestionował swej legitymacji jako adresata wniosku. Jednak skoro żądanych danych nie posiada, to – w świetle cytowanego art. 4 ust. 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, dalej: "u.d.i.p.") – nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji, o czym powiadomił skarżącego przez upoważnionego pracownika – rzecznika prasowego – w 13 dniu od wpływu wniosku strony, a więc z zachowaniem terminu do załatwienia sprawy, wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu I instancji, nieuzasadniony – a właściwie nieprawdziwy - okazał się więc zarzut strony, że do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił odpowiedzi, skoro elektroniczna odpowiedź organu została przesłana stronie 7 lutego 2022 r., a skarga została wniesiona czyli nadana w urzędzie pocztowym 8 lutego 2022 r., co wynika z datownika na kopercie. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając naruszenie: 1. art. 35 k.p.c. i 36 k.p.c. poprzez błędną wykładnię a to poprzez uznanie, iż udzielenie jakiejkolwiek odpowiedzi na pytania w ramach pytań o dostęp do informacji publicznej - stanowi udzielenie odpowiedzi na te pytania; 2. art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie a to poprzez uznanie, iż sama deklaracja, iż zakres pytania nie mieści się w ustawowych zadaniach podmiotu zobowiązanego jest wystarczająca do uznania, iż nie musi on udzielić odpowiedzi w zakresie pytań; 3. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. błędną wykładnię a to poprzez uznanie iż udzielenie jakiejkolwiek odpowiedzi na pytania w ramach pytań o dostęp do informacji publicznej - stanowi udzielenie odpowiedzi na te pytania. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie wniosków skargi w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł o wyznaczenie rozprawy zdalnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Godzi się bowiem przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – zgodnie z art. 183 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżącego nie wszystkim wskazanym wymogom ustawowym sprostał. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w powyższym zakresie nie uzasadniają wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z 11 maja 2006 r., sygn. akt II FSK 684/05), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez zawodowego pełnomocnika. Autor skargi kasacyjnej nawet nie określił czy zarzuca naruszenie prawa materialnego czy przepisów postępowania, nie mówiąc już o rozróżnieniu takich zarzutów. Odnosząc się do tak nieprecyzyjnie sporządzonej skargi kasacyjnej, stwierdzić trzeba, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procedury cywilnej - art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1550 ze zm.; dalej: "k.p.c.") - poprzez ich błędną wykładnię jest nieuzasadniony. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów k.p.c., gdyż proceduje według własnej regulacji prawnej – p.p.s.a., która to ustawa kompleksowo reguluje postępowanie przed tymi sądami, a przepisy k.p.c. stosuje jedynie "odpowiednio" do kwestii nieuregulowanych w tej ustawie, a dotyczących obrotu zagranicznego (art. 300 p.p.s.a.) oraz do postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Sąd (art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał dowodów uzupełniających z dokumentów, a więc nie było podstaw do stosowania przepisów k.p.c. Stąd też Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów k.p.c. – art. 35 i art. 36. Jako nieuzasadniony ocenić także należy zarzut naruszenia (jak można się jedynie domyślać, gdyż jak to wcześniej wspomniano autor skargi kasacyjnej tego nie wskazał) prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Rozpoznając zarzut naruszenia powyższych przepisów, wskazać należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność organu polega na tym, iż organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia albo też udziela informacji niepełnej, lub niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, niewiarygodnej, a także gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej dla tej czynności formie, bądź nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Ustawodawca przewidział bowiem, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź że postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto stronę informuje się w formie zwykłego pisma o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje (ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy), lub gdy zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, nie jest zatem możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy organ żądanej informacji publicznej nie posiada. W takiej sytuacji organ nie może być zobowiązany do udostępnienia informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Zatem w sytuacji nieposiadania wnioskowanej informacji publicznej organ powinien jedynie poinformować o tym wnioskodawcę w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno-technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych gdzie podkreśla się, iż w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki: NSA: z 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 807/07, z 23 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4955/21). W przypadku zatem, gdy organ nie dysponuje żądanymi informacjami, nie wydaje decyzji, ponieważ nie ma do tego podstaw prawnych, ale zobowiązany jest do wyjaśnienia wnioskodawcy, iż z uwagi na ich brak nie ma możliwości ich udostępnienia. Z niepodważanych ustaleń Sądu I instancji wynika, że organ odpowiedział skarżącemu, że nie posiada żądanej informacji publicznej - w terminie 14 dni a więc w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Konkludując, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd I instancji słusznie uznał, że organ prawidłowo pismem poinformował skarżącego o nieposiadaniu żądanej informacji. W rezultacie prawidłowo Sąd ten uznał, że niezasadnie podniesiono w skardze zarzut bezczynności organu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.