III OSK 3386/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 898/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 898/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej: "stowarzyszenie", "wnioskodawca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej także jako "organ odwoławczy") z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ" albo "organ pierwszej instancji") obwieszczeniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "[...]". Ww. obwieszczenie zostało skutecznie doręczone inwestorowi w dniu [...] kwietnia 2022 r. oraz pozostałym stronom postępowania, stosownie do art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a.", w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko tekst jedn. (Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.). W toku postępowania Prezes Zarządu Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], wnioskiem z dnia [...] maja 2022 r., wystąpił o dopuszczenie ww. organizacji społecznej do udziału w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 31 § 2 i 3 k.p.a. Wnioskodawca wskazał, że cele statutowe jego organizacji spełniają przesłanki określone w ww. przepisach oraz są zbieżne z przedmiotem postępowania. Ponadto stwierdzono, że udział organizacji społecznej w niniejszym postępowaniu jest konieczny z uwagi na interes społeczny związany z: 1) ochroną zasobów środowiska przyrodniczego i klimatu oraz fakt, że przebieg [...] może kolidować z cennymi i chronionymi gatunkami roślin, grzybów i zwierząt; 2) zapewnieniem przekazywania społeczności informacji o wpływie planowanych działań na środowisko. RDOŚ pismem z dnia [...] maja 2022 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o wykazanie interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania. W dniu [...] czerwca 2022 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło, za pośrednictwem ePUAP, pismo pn. "Uzupełnienie wniosku z dnia [...] maja 2022", w którym przedstawiciel Stowarzyszenia wskazał, iż za udziałem stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na interes społeczny przemawia fakt "zapewnienia wysokiej jakości przyrodniczego przez udział fachowego podmiotu społecznego, który przekaże informacje o wpływie planowanych działań na środowisko". W ww. piśmie stwierdzono także, że udział w przedmiotowej sprawie jest niezbędny w celu należytej kontroli nad zapisami wskazanymi w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz właściwego przeprowadzenia inwentaryzacji przyrodniczej. W dalszej części pisma wyjaśniono, jaki wpływ na środowisko będzie miał fakt [...]. Dodano także, że stowarzyszenie posiada bogaty dorobek oraz doświadczenie w postępowaniach dotyczących wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, procedur planistycznych, jak i decyzyjnych dotyczących [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] organ pierwszej instancji odmówił dopuszczenia na prawach strony organizacji społecznej - Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] do postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że udział organizacji ekologicznych w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach regulują przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Przepisy te dopuszczają organizacje ekologiczne do udziału w postępowaniu dotyczącym decyzji środowiskowej (na prawach strony) w przypadku, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a organizacje spełnią przesłanki wskazane w art. 44 ust. 1 ww. ustawy. W przypadku zaś, gdy ocena oddziaływania na środowisko dla danego przedsięwzięcia nie jest przeprowadzana, organizacje ekologiczne mogą żądać dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdy wykażą, że jest to uzasadnione celami statutowymi tych organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.). W tej sprawie organ uznał, że brak jest spełnienia przesłanki wynikającej z przepisu art. 31 § 1 k.p.a., tj. niewykazania przez wnioskodawcę interesu społecznego. Pismem z dnia [...] lipca 2022 r. wnioskodawca złożył zażalenie na postanowienie RDOŚ z dnia [...] lipca 2022 r., zarzucając organowi naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności przedmiotowej sprawy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] jest organizacją społeczną i [...] - jako Prezes Zarządu - miał uprawnienie do wystąpienia w imieniu Stowarzyszenia z przedmiotowym wnioskiem. Ponadto organ uznał, że dopuszczenie na prawach strony stowarzyszenia do toczącego się postępowania jest uzasadnione jego celami statutowymi, gdyż z załączonego do akt sprawy statutu stowarzyszenia wynika, że pracownia jest stowarzyszeniem osób zrzeszonych w celach prowadzenia działalności dla dobra przyrody, szerzenia odpowiedzialnych wzorów życia oraz edukacji służącej zachowaniu wysokiej jakości środowiska naturalnego i kulturowego. W ocenie organu odwoławczego wnioskodawca nie wykazał jednak, że za dopuszczeniem stowarzyszenia do niniejszego postępowania przemawia interes społeczny. Argumenty przedstawione przez wnioskodawcę dotyczące posiadania interesu społecznego w niniejszym postępowaniu organ uznał za niewystarczające i nazbyt ogólne. Wnioskodawca nie wyjaśnił w jaki sposób, jakim podmiotom społecznym oraz w jakim celu miał zamiar przekazywać stosowne informacje dotyczące prowadzonego postępowania. Wnioskodawca nie wykazał nadto jakie kwestie w niniejszym postępowaniu należy wyjaśnić oraz w jaki pozytywny sposób wpłynie to na jego rozstrzygnięcie. Ponadto wnioskodawca w żaden sposób nie odniósł się do kwestii oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn. "[...]", a wskazał w istocie jedynie ogólny wpływ [...] na klimat i środowisko. Odniósł się zatem do kwestii, które nie są przedmiotem niniejszego postępowania i nie są ściśle związane z przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym. W ocenie organu odwoławczego twierdzenie dotyczące ewentualnych błędów w karcie informacji przedsięwzięcia również nie zasługuje na uznanie. Stowarzyszenie nie wystąpiło ze stosownym wnioskiem o udostępnienie karty informacyjnej przedsięwzięcia, czy innych dokumentów złożonych w sprawie, zatem nie może zakładać, że dokumentacja w sprawie została sporządzona w sposób niewłaściwy. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, ze względu na niespełnienie przesłanki przemawiającej za istnieniem interesu społecznego dotyczącego powyższej sprawy wniosek o dopuszczenie stowarzyszenia do toczącego się postępowania na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Skargę na opisane postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wadliwą interpretację terminu "interes społeczny", a w konsekwencji uznanie, że w sprawie brak jest adekwatnego interesu społecznego, który przemawiałby za dopuszczeniem skarżącego do postępowania, podczas gdy za jego dopuszczeniem przemawia interes społeczny w postaci ochrony środowiska, a więc skarżący nie musiał wykazywać konkretnych działań, jakie chciałby realizować na rzecz społeczeństwa w związku z niniejszym postępowaniem, ponieważ sama działalność na rzecz ochrony środowiska jest działaniem w interesie społecznym; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez brak dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności przedmiotowej sprawy, a w konsekwencji naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W dniu 25 sierpnia 2023 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd meriti odnotował, że stowarzyszenie wnioskiem z dnia [...] maja 2022 r. wystąpiło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu toczącym się przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "[...]". Jako podstawę prawną wniosku wskazano art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., alternatywnie (jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko) - art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organy obu instancji słusznie wskazały, że przepisy powołanej ustawy dopuszczają organizacje ekologiczne do udziału w postępowaniu dotyczącym decyzji środowiskowej (na prawach strony) w przypadku, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a organizacje spełnią przesłanki wskazane w art. 44 ust. 1 ustawy. W przypadku zaś, gdy ocena oddziaływania na środowisko dla danego przedsięwzięcia nie jest przeprowadzana, organizacje ekologiczne mogą żądać dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdy wykażą, że jest to uzasadnione celami statutowymi tych organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowisko to potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że w sytuacji, w której w postępowaniu toczącym się z wniosku o wydanie decyzji środowiskowej nie przeprowadza się oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i co za tym idzie nie ma zastosowania art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, kwestia dopuszczenia danej organizacji społecznej (ekologicznej) powinna zostać rozstrzygnięta na zasadach ogólnych, a więc na podstawie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. W przedmiotowym postępowaniu organ pierwszej instancji nie stwierdził, aby przedsięwzięcie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wobec czego nie miał w sprawie zastosowania art. 44 ust. 1 ww. ustawy. Organy obu instancji rozpoznały więc wniosek stowarzyszenia w świetle przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Dalej Sąd pierwszej instancji podał, że organ odwoławczy stwierdził, że Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] jest organizacją społeczną, a dopuszczenie na prawach strony stowarzyszenia do toczącego się postępowania jest uzasadnione jej celami statutowymi, gdyż z załączonego do akt sprawy statutu stowarzyszenia wynika, że "[...]jest stowarzyszeniem osób zrzeszonych w celach prowadzenia działalności dla dobra przyrody, szerzenia odpowiedzialnych wzorów życia oraz edukacji służącej zachowaniu wysokiej jakości środowiska naturalnego i kulturowego". Kwestią sporną w tej sprawie jest natomiast to, czy stowarzyszenie wykazało, że za jego dopuszczeniem do udziału w tym postępowaniu przemawia interes społeczny. Odnosząc się do tego zagadnienia Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że sam fakt, że dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym domaga się organizacja społeczna nie oznacza, że jest ona zwolniona z wykazania, że działa w interesie społecznym. W przeciwnym wypadku przesłanka interesu społecznego wymagana przez art. 31 § 1 k.p.a. byłaby zbędna. W ocenie Sądu meriti stowarzyszenie nie wskazało konkretnie, jakie wartości istotne ze społecznego punktu widzenia, które wymagają ochrony, przemawiają za jego udziałem w tym postępowaniu. Przede wszystkim argumentacja skarżącego nie odnosi się do przedmiotu tego postępowania, jakim jest budowa [...], lecz do oddziaływania na środowisko samej [...] w postaci emisji [...] do powierza. Organ uznał również prawidłowo, że wnioskodawca w przedmiotowej sprawie nie wykazał konkretnie, jakie kwestie w niniejszym postępowaniu należy wyjaśnić oraz w jaki pozytywny sposób wpłynie to na jego rozstrzygnięcie. Stowarzyszenie nie podjęło działań w celu udostępnienia mu przez organ pierwszej instancji szczegółowych informacji o prognozowanym oddziaływaniu tej inwestycji na środowisko (karty informacyjnej przedsięwzięcia). Stowarzyszenie wskazało na błędy w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, choć nie wystąpiło ze stosownym wnioskiem o jej udostępnienie. Skarżący nie wykazał w szczególności, na jakich przesłankach opiera twierdzenie, że wnioskowane przedsięwzięcie może zanieczyścić środowisko oraz doprowadzić do powstania nieodwracalnych zmian w ekosystemie, może poważnie zanieczyścić powietrze, glebę czy wody. Stowarzyszenie nie wykazało również, że działa w interesie jakiejś bliżej skonkretyzowanej społeczności lokalnej i na czym naruszenie tego interesu przez to przedsięwzięcie polega. Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organu odwoławczego, że przedstawiona przez stowarzyszenie argumentacja jest zbyt ogólnikowa, nie odniesiono jej do przedmiotu sprawy i konkretnego oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Stowarzyszenie powołało się na swoje doświadczenie, stosowne kwalifikacje i wiedzę jego członków na temat działalności elektrowni i ich wpływu na środowisko, lecz nie odniosło się w żaden sposób do przedmiotowej inwestycji, jaką jest budowa [...]. W związku z powyższym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał za nieuzasadniony. Zdaniem Sądu meriti wbrew stanowisku skarżącego przedmiotowe postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy wykazały, że wydane orzeczenia wynikają z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu oraz oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że brak jest przesłanki w postaci interesu społecznego uzasadniającej dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Pismem z dnia 3 listopada 2023 r. Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z: 1) art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a w konsekwencji bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia, ze względu na wadliwe przychylenie się do twierdzenia organu drugiej instancji, że w sprawie za dopuszczeniem skarżącego kasacyjnie do postępowania nie przemawia interes społeczny, podczas gdy dopuszczenie do udziału w postępowaniu było uzasadnione interesem społecznym w postaci ochrony środowiska, a skarżący kasacyjnie wykazał zasadność jego udziału w postępowaniu, ze względu na jego działanie w postępowaniu na rzecz dobra ogólnego oraz z uwagi na konieczność "uspołecznienia" postępowania; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a w konsekwencji bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia, co wynikało z wydania rozstrzygnięcia w oparciu o niewyczerpująco zebrany i wadliwie rozpatrzony materiał dowodowy w sprawie i skutkowało wadliwym uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia, a także dowolną i wybiórczą, a nie swobodną ocenę dowodów przez organ drugiej instancji, w wyniku czego doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, a w konsekwencji do bezpodstawnego przyjęcia, że nie zostały spełnione przesłanki dopuszczenia skarżącego kasacyjnie do udziału w postępowaniu na prawach strony, czego Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, a co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd zamiast zaskarżone postanowienie uchylić, skargę oddalił. Zarzucając powyższe, wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i w jej wyniku uchylenie w całości postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2022 r., jak również postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2022 r.; w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżące kasacyjnie stowarzyszenie oświadczyło nadto, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co uzasadnia jej oddalenie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne, granice skargi kasacyjnej winny być wyznaczane przez stronę skarżącą kasacyjnie w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.; sygn. akt II FSK 1688/07). Ważne jest nadto zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (zob. w tej materii wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11). We wniesionym środku odwoławczym sformułowano jedynie zarzuty naruszenia prawa procesowego, a mianowicie zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Uwzględniając warstwę opisową ww. zarzutów należy podnieść, że autor skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonego postanowienia, mimo że organ nie rozważył całości materiału zebranego w sprawie i dokonał nieprawidłowych ustaleń. Kwestią sporną w sprawie było uznanie, czy skarżące kasacyjnie stowarzyszanie wykazało interes społeczny, przemawiający za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "[...]". Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że stowarzyszenie nie wskazało konkretnie, jakie wartości istotne ze społecznego punktu widzenia, które wymagają ochrony przemawiają za jego udziałem w tym postępowaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Należy odnotować, że z art. 31 § 1 k.p.a. wynika, że organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu - art. 31 § 2 k.p.a. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3 art. 31 k.p.a.). Z przepisu art. 31 § 1 k.p.a. in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu (zob. w tej materii A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 283 i n.). W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że została spełniona jedna z przesłanek, albowiem udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi. Dla uzyskania statusu podmiotu na prawach strony obie te przesłanki muszą być jednakże spełnione łącznie. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny (zob. w tej materii m.in. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023/el, uwagi do art. 31). Podkreślić należy, że nawet wtedy, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, to organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Co istotne, pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym, co powoduje, że interes społeczny należy interpretować każdorazowo na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w danym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r.; sygn. akt II OSK 3104/19), jak również w piśmiennictwie (zob. m.in.: Z. R. Kmiecik, Klauzula generalna interesu społecznego w postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym oraz egzekucyjnym w administracji, Annales UMCS. Sectio G: Ius 2016, t. 63, z. 2, s. 220) wskazuje się, że za udziałem organizacji społecznej w konkretnym postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawia wtedy, gdy dysponuje ona wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych celami statutowymi, a zarazem ma rozeznanie w sprawie, w której chce uczestniczyć, co gwarantuje, że kwestie istotne dla jej załatwienia, na które wskazuje w swoim żądaniu, zostaną prawidłowo wyjaśnione. Jest również oczywiste, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych, których wymiar wykracza poza interesy stron postępowania, dotyczy bowiem określonej społeczności, ma znaczenie ogólne, społeczne (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 listopada 2023 r.; sygn. akt II GSK 882/20 oraz z dnia 12 lutego 2025 r.; sygn. akt II OSK 1409/22). Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 listopada 2019 r.; sygn. akt II OSK 81/18 oraz z dnia 10 maja 2023 r.; sygn. akt III OSK 2181/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się więc na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie może używać ogólnikowych stwierdzeń, lecz musi podać konkretne okoliczności faktyczne i prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna uczestniczyć w danym postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżące kasacyjnie stowarzyszenie nie wykazało w sposób przekonujący, że wniosek motywowany jest względami interesu społecznego. Przede wszystkim, jak trafnie oceniły organy, argumentacja stowarzyszenia nie odnosiła się do przedmiotu tego postępowania, jakim jest budowa [...], lecz do oddziaływania na środowisko [...] w [...] w postaci emisji [...] do powierza. Związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy wskazywanymi przez stowarzyszenie skutkami dla środowiska a rozpatrywanym w tym postępowaniu przez organy etapem przedsięwzięcia istnieje, lecz nie jest to związek bezpośredni, w tym znaczeniu, że oddziaływanie samego nowego [...] w [...] na środowisko nie jest przedmiotem badania w tym postępowaniu. Przedmiotem badania organów – jak wynika z karty informacyjnej przedsięwzięcia – było oddziaływanie na środowisko budowy i funkcjonowania obiektu [...], jakim jest [...] ([...]), wykonanego ze [...], ułożonego na całej długości w [...]. Uzasadniając wpływu na klimat stowarzyszenie podnosiło kwestię [...] w [...], lecz nie odnosiło się do oddziaływań związanych z planowanym [...]. Ponadto w piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. podniesiono również kwestię nieprawidłowej i niepełnej inwentaryzacji przyrodniczej przeprowadzonej w ramach planowanego przedsięwzięcia, nie wskazało jednak jakie cenne zasoby mogłyby ulec zniszczeniu i czy w ogóle mogłoby to nastąpić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trudno się z zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że sama nazwa planowanego przedsięwzięcia, dotycząca budowy [...] będzie miała związek z działaniem [...] i jej wpływem na klimat, a zatem może stanowić konkretny argument, przemawiający za udziałem stowarzyszenia w postępowaniu. Należy zwrócić uwagę, że argumentacja stowarzyszenia nie miała charakteru zindywidualizowanego. Stowarzyszenie nie odnosiło się do zakresu samego przedsięwzięcia, przebiegu trasy [...], czy zastosowania określonych rozwiązań technologicznych. Ponadto nie wskazało, który wariant inwestycji z jego punktu widzenia byłby bardziej korzystny dla środowiska. Organy podkreśliły zaś w sposób zasadny, że stowarzyszenie nie wykazało konkretnie, jakie kwestie w niniejszym postępowaniu należy wyjaśnić oraz w jaki pozytywny sposób wpłynie to na jego rozstrzygnięcie. Co istotne, stowarzyszenie nie podjęło działań w celu udostępnienia przez organ pierwszej instancji szczegółowych informacji o prognozowanym oddziaływaniu tej inwestycji na środowisko, czyli karty informacyjnej przedsięwzięcia. Stowarzyszenie wskazało na błędy w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, choć nie wystąpiło ze stosownym wnioskiem o jej udostępnienie, zatem gołosłowne jest twierdzenie, że dokumentacja w sprawie została sporządzona w sposób niewłaściwy. Stowarzyszenie nie wykazało, na jakich przesłankach opiera twierdzenie, że wnioskowane przedsięwzięcie może zanieczyścić środowisko oraz doprowadzić do powstania nieodwracalnych zmian w ekosystemie, może poważnie zanieczyścić powietrze, glebę czy wody. Stowarzyszenie nie wykazało również, że działa w interesie określonej, bliżej skonkretyzowanej społeczności lokalnej i na czym naruszenie tego interesu przez to przedsięwzięcie polega. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona przez stowarzyszenie argumentacja jest zbyt ogólnikowa. Nie odniesiono jej bowiem do przedmiotu sprawy i konkretnego oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Aby organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w danym postępowaniu na prawach strony powinna zaś podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w takiej sytuacji nie wystarczy samo podstawowe rozeznanie i wiedza ekspercka. Zasadnie więc Sąd meriti podzielił stanowisko organu odwoławczego, że sam fakt, że dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym domaga się organizacja społeczna nie oznacza, że jest ona zwolniona z wykazania, że działa w interesie społecznym. W przeciwnym wypadku przesłanka interesu społecznego wymagana przez art. 31 § 1 k.p.a. byłaby - jak prawidłowo uznano - zbędna. Ponadto, wbrew twierdzeniom stowarzyszenia, to na organizacji społecznej ciąży obowiązek udowodnienia, że za jej udziałem w postępowaniu administracyjnym przemawia interes społeczny, o którym stanowi art. 31 § 1 k.p.a., ponieważ to organizacja społeczna domaga się udziału w danym postępowaniu, a więc zmierza do uzyskania korzystnych dla siebie skutków prawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić zatem należy zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że zarzut dotyczący naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., opierający się na tezie, że skarżący nie musiał wykazywać konkretnych działań, jakie chciałby realizować na rzecz społeczeństwa w związku z niniejszym postępowaniem, ponieważ sama działalność na rzecz ochrony środowiska jest działaniem w interesie społecznym, jest nieuzasadniony. Należy przy tym zauważyć, że organ nie negował doświadczenia, stosownych kwalifikacji, czy wiedzy skarżącego na temat działalności [...] i ich wpływu na środowisko. Należy jednak zwrócić uwagę, że w toku postępowania przed organami wyjaśnienia stowarzyszenia potwierdzały jednoznacznie, że nie posiadało ono podstawowej wiedzy na temat spornego przedsięwzięcia pomimo tego, że dostęp do tych informacji jest powszechny. Co ważne, stowarzyszenie nie wskazało konkretnych działań, jakie chciałoby realizować na rzecz społeczeństwa w związku z niniejszym postępowaniem. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej w znacznej części sprowadza się do zacytowania poglądów doktryny i orzecznictwa bez istotnego powiązania tych poglądów ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy, czyli szczegółów odnoszących się do planowanego przedsięwzięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja autora skargi kasacyjnej sprowadza się w swej istocie do gołosłownej polemiki z prawidłowymi ustaleniami organu zasadnie zaaprobowanymi przez Sąd pierwszej instancji. Podsumowując uznać należy, że organy rozważyły w sposób wyczerpujący i oceniły w sposób właściwy, czy w świetle przesłanek i celów z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. stowarzyszenie powinno zostać dopuszczone do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "[...]". W pełni prawidłowe było zatem oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji stwierdził w sposób uprawniony, że organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów k.p.a., a materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony. Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego przez organ umożliwiał bowiem stwierdzenie, że podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia. Skarżące kasacyjnie stowarzyszenie nie wykazało zaś w skardze kasacyjnej, na czym polega niewyjaśnienie sprawy. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżące kasacyjnie stowarzyszenie zrzekło się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.