III OSK 3384/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 158/23 w sprawie ze skargi D. K. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 13 stycznia 2023 r. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 października 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 158/23 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 13 stycznia 2023 r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a." zobowiązał Wójta Gminy R. do załatwienia wniosku skarżącego z 13 stycznia 2023 r. w sposób zgodny wnioskiem (za pośrednictwem poczty elektronicznej) w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), stwierdził, że Wójt Gminy R. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 13 stycznia 2023 r., a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz zasądził od Wójta Gminy R. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 13 stycznia 2023 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej obejmującej łącznie 19 pytań, w tym m.in. następujące pytania: 1) Jakie łączne koszty poniosła Gmina R. w związku z nieprawidłowościami w zakresie realizacji przez Wójta Gminy R. obowiązków w zakresie dostępu do informacji publicznej w okresie od stycznia 2022 r. do grudnia 2022 r.? 2) W jakiej formie rejestrowane są powyższe informacje, oraz kierownik której komórki organizacyjnej merytorycznie odpowiedzialny jest za ww. zakres informacji? Prosił o udostępnienie wytworzonych dokumentów w tym zakresie oraz udzielnie wyczerpującej odpowiedzi. 3) W związku z tak ogromną ilością nw. nieprawidłowości w zakresie realizacji przez Wójta Gminy R. obowiązków w zakresie dostępu do informacji publicznej, jakie działania w okresie od stycznia 2022 r. do grudnia 2022 r. podjął Wójt Gminy R., aby wyeliminować narażenie konstytucyjnych praw obywateli, mieszkańców Gminy R.? Jednocześnie wnosił o udostępnienie wytworzonych dokumentów w tym zakresie oraz udzielenie wyczerpującej odpowiedzi. Wnioskodawca prosił aby żądane informacje przekazać mu w formie elektronicznej na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na wniosek, pismem z 27 stycznia 2023 r. organ wyjaśnił m.in., odnosząc się do pytań 1-3, że: Ad. 1) Odpowiedź została udzielona pismem nr OK.1431.1.2023 z dnia 2 stycznia 2023 r. Ad. 2-3) Wskazał, że pytania nie stanowią informacji publicznej. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wbrew ocenie organu uznał, że pytanie 2 wniosku dotyczyło informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Ww. pytanie dotyczyło formy rejestracji kosztów poniesionych przez organ w związku z nieprawidłowościami przy realizacji przez organ obowiązków w zakresie dostępu do informacji publicznej oraz organizacji pracy w organie. Odnośnie do pytania trzeciego, zdaniem Sądu nie dotyczyło ono informacji publicznej. W ocenie Sądu treść pytania jest dyskwalifikująca jako zawierająca ocenę działania organu. Zarówno pozytywna, jak i negatywna odpowiedź organu mogłaby być odczytywana jako zaaprobowanie tez wskazanych w pytaniu, a ewentualna ocena ich prawdziwości dokonana przez organ w odpowiedzi na tak zadane pytanie wykraczałoby zarówno poza zakres pytania, jak i poza zakres materii informacji publicznej. Odnosząc się do pytania pierwszego, zdaniem Sądu I instancji można mieć zastrzeżenia odnośnie do zakresu odpowiedzi, ponieważ pismem z 2 stycznia 2023 r. udzielono odpowiedzi na zadane pytanie, ale w węższym aspekcie czasowym i przedmiotowym. Sąd nie miał natomiast zastrzeżeń odnośnie do odpowiedzi organu na pytania z pkt 4 - 19 wniosku, ponieważ udzielona przez organ odpowiedź realizuje żądanie strony wskazując na wysokość poniesionych przez organ kosztów w związku z konkretnym postępowaniem. Niemniej Sąd zwrócił uwagę, iż pomimo częściowego tylko podzielenia argumentów skarżącego konieczne było stwierdzenie bezczynności organu w zakresie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w całości. Stosownie do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. obowiązkiem organu jest udostępnienie informacji w sposób i formie zgodnych z wnioskiem. Pomijając żądanie strony o doręczenie w formie elektronicznej na podany adres e-mail, organ udzielił odpowiedzi wyłącznie za pośrednictwem operatora pocztowego, co stanowi o naruszeniu ww. przepisu i niezałatwieniu wniosku w sposób i formie zgodnej z wnioskiem. Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię "i uznanie, że organ nie udostępnił". W oparciu o tak sformułowany zarzut organ wniósł o zmianę skarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że informacje z pkt 2-3 dotyczą wewnętrznej procedury obowiązującej w Urzędzie Gminy R. O ile same zapisy regulaminu organizacyjnego obowiązującego w urzędzie stanowią informację publiczną, o tyle sam "sposób’' realizowania wewnętrznej procedury obowiązującej w urzędzie nie stanowi tej informacji. Informacja publiczna obejmuje dane działania i fakty, o ile przybrały formę dokumentu. Organ dodał, że skarżący w roku 2022 r. skierował do Urzędu Gminy R. 123 pisma, w tym kilkadziesiąt stanowiących wnioski o dostęp do informacji publicznej, natomiast w 2023 r. już 25 pism, co świadczy o tym, iż celem skarżącego jest zaburzenie funkcjonowania organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że "nadużycia" prawa do informacji publicznej nie przewiduje ani Konstytucja RP, ani ustawa o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego cechy wnioskodawcy powinny być irrelewantne dla sposobu rozpatrzenia wniosku. Niezależnie od tego, zdaniem strony źródła rzekomego nadużycia prawa nie można upatrywać w liczbie kierowanych pism, ponieważ nie ma żadnych podstaw do "racjonowania" dostępu obywatela do organu władzy i stawiania tez, że częste kontakty z urzędem i dopominanie się o przestrzeganie prawa jest niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autorki skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jej ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Niezależnie od wymogu sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika, musi ona odpowiadać wymogom określonym w przepisach p.p.s.a., a jednym z elementów skargi kasacyjnej jest prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 p.p.s.a. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "[p]rzytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Do autorki skargi kasacyjnej należy prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej zarzucono tylko naruszenie "przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię i uznanie, że organ nie udostępnił". Tymczasem przepis art. 10 u.d.i.p. składa się z dwóch ustępów a każdy zawiera odrębną zawartość normatywną. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05). Należy ponadto zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie nawiązano do treści art. 10 u.d.i.p. W tej sytuacji, sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej przez powołanie się na jednostkę redakcyjną aktu prawnego, która dzieli się na konkretne przepisy czyni go nieprecyzyjnym i z założenia nieskutecznym. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem upoważniony do odtwarzania intencji autorki skargi kasacyjnej, jeżeli podniesione w niej zarzuty nie zostały sformułowane w sposób jednoznacznie identyfikujący zarzucaną wadliwość kwestionowanego nią wyroku sądu pierwszej instancji. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej należy wskazać, że art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oparta została przede wszystkim na twierdzeniach, że żądane informacje z punktu 2 i 3 wniosku dostępowego nie stanowią informacji publicznej a informacje publiczne z punktów 1 i 4-19 wniosku dostępowego zostały udostępnione. Tymczasem Sąd I instancji przyjął, że informacja z punktu 1 i 2 oraz 4-19 wniosku stanowi informację publiczną a informacji publicznej nie stanowi informacja żądana w punkcie 3 wniosku. Sąd I instancji stwierdził bezczynność organu w rozpoznaniu całego wniosku, ponieważ uznał, że organ nie odpowiedział na punkt 1 wniosku a ponadto wniosek nie został załatwiony w sposób zgodny z określonym w nim żądaniem, tj. pocztą elektroniczną, czym organ naruszył art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Zatem autorka skargi kasacyjnej nietrafnie zarzuca, że Sąd I instancji uznał, iż informacja żądana w punkcie 3 wniosku jest informacją publiczną. Za nieskuteczną należy też uznać argumentację zmierzającą do wykazania, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż informacja żądana w punkcie 2 wniosku jest informacją publiczną. W skardze kasacyjnej nie podniesiono bowiem zarzutów naruszenia przepisów, na podstawie których Sąd I instancji dokonał kwalifikacji żądanej w punkcie 2 wniosku informacji, w szczególności art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę tego, iż wnioskodawca nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej, ponieważ jego wniosek nie realizuje celu, jakiemu przyświeca ustawa o dostępie do informacji publicznej, bowiem żąda informacji służących jego indywidualnemu interesowi. Ponadto w 2021 r. wnioskodawca złożył 25 wniosków o udostępnienie informacji publicznej a w 2022 r. do końca listopada, już 45 takich wniosków. Należy zatem wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej zostało wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sposób realizacji tego prawa określa przede wszystkim u.d.i.p. Natomiast przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 tej ustawy precyzują to prawo. Zatem, odnosząc się ogólnie do zarzutu nadużycia prawa do informacji publicznej należy wskazać, że cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie nie przy kwalifikacji żądanej informacji jako publicznej bądź nie, ale przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego wiąże się z problematyką "używania" tego prawa, w tym również jego nadużywania. Zatem ewentualne zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji może być brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., czyli na etapie odkodowania norm prawnych wraz z ich percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Argumentacja skarżącego kasacyjnie organu związana z nadużyciem prawa do informacji nie mogła zatem być uznana za skuteczna wobec faktu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiocie bezczynności organu ustaleniu podlegał dopiero charakter żądanej informacji, a organ nie odmówił jej udostępnienia (w piśmie z 27 stycznia 2023 r. z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej, lecz częściowo udostępnił tę informację a częściowo nie udostępnił jej (z punktu 2 i 3) z uwagi na to, że nie stanowi informacji publicznej. Końcowo należy wyjaśnić, że choć zgodzić należy się z autorką skargi kasacyjnej, iż poinformowanie wnioskodawcy pisemnie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, uwalnia adresata wniosku dostępowego od zarzutu bezczynności, to jednak ma to miejsce tylko w sytuacji gdy stanowisko organu co do kwalifikacji żądanej informacji jest prawidłowe. Jeżeli jednak Sąd administracyjny stwierdzi, że żądana informacja jest publiczną, to takie nieprawidłowe stanowisko organu nie uwalnia go od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jest to już ugruntowane stanowisko judykatury, niewymagające szerszego tu uzasadnienia. Wskazana tu sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Należy też przypomnieć, że Sąd I instancji uwzględnił skargę także z tego powodu, że wniosek nie został załatwiony w sposób zgodny z żądaniem określonym we wniosku, tj. pocztą elektroniczną, czym organ naruszył art. 14 ust. 1 u.d.i.p. W tym zakresie w skardze kasacyjnej także nie podniesiono zarzutów. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.