III OSK 3368/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2023 r., sygn. akt III SA/Po 567/23 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi E.K. na zarządzenie Burmistrza W. z dnia 1 sierpnia 2022 r., nr 0050.127.2022 w przedmiocie ustalenia zasad wypłaty ekwiwalentu dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 15 września 2023 r., III SA/Po 567/23 odrzucił skargę E. K. (dalej: "skarżąca") na zarządzenie Burmistrza W. (dalej: "organ" lub "Burmistrz") z 1 sierpnia 2022 r., nr 0050.127.2022 w przedmiocie "ustalenia zasad wypłaty ekwiwalentu dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej biorącego udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, Gminę W. lub inne uprawnione podmioty". W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca zaskarżając przedmiotowy akt nie uzasadniła w jakikolwiek sposób, dlaczego akt ten naruszył jej interes prawny, co obligowało WSA w Poznaniu do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a"). Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżyła go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., poprzez ich zastosowanie i odrzucenie skargi wskutek błędnego uznania, jakoby skarżąca nie posiadała interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzeniu Burmistrza z 1 sierpnia 2022 r., b) art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak wezwania skarżącej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu do uzupełnienia braków formalnych wywiedzionej skargi, podczas gdy Sąd pierwszej instancji dostrzegając braki formalne skargi powinien uprzednio wezwać skarżącą do ich uzupełnienia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo w oparciu o 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu dołączonego do skargi kasacyjnej na okoliczność posiadania przez nią interesu prawnego w wywiedzeniu przedmiotowej skargi tj.: a) wyroku Sądu Rejonowego w Pile IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 19 listopada 2021 r., IV P 10/19 w sprawie z powództwa skarżącej przeciwko Urzędowi Miejskiemu w W. o przywrócenie do pracy (wraz z uzasadnieniem), b) wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 2 grudnia 2022 r., VIII Pa 100/22 wydanego na skutek apelacji Burmistrza od ww. wyroku Sądu Rejonowego z 19 listopada 2021 r. (oddalenie apelacji). Skarżąca przypomniała, że została na mocy ww. wyroków przywrócona do pracy po niezasadnym zwolnieniu ją przez Burmistrza. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że nie można zgodzić się z argumentacją Sądu pierwszej instancji, jakoby nie wykazała interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia z 1 sierpnia 2022 r. W treści skargi z 28 lipca 2023 r. wskazała z jakich przyczyn zaskarża przedmiotowy akt. W akapicie drugim opisała bowiem przebieg swojego zatrudnienia w Urzędzie Miejskim w W. na stanowisku, w zakresie którego należało opracowywanie między innymi projektów aktów prawa miejscowego odnoszących się ochrony przeciwpożarowej. Zaskarżone zarządzenie zawierało przepisy derogacyjne, które odnosiły się do zarządzenia Burmistrza z 31 grudnia 2015 r., nr 0050.231.2015. W ocenie skarżącej dokonana przez organ zmiana zarządzeń, tj. uchylenie zarządzenia z 31 grudnia 2015 r. i zastąpienie go zaskarżonym zarządzeniem miało charakter iluzoryczny. Organ twierdził, jakoby wcześniejsze zarządzenie (którego skarżąca była autorką) nie było korzystne dla jego adresatów, tj. strażaków ochotników ochotniczych straży pożarnych działających na terenie Gminy W. Skarżąca nie zgodziła się z tym stanowiskiem podkreślając, iż była urzędnikiem przestrzegającym prawa, co znalazło potwierdzenie ww. orzeczeniach sądów pracy. Wobec powyższego zdaniem skarżącej posiadała ona i nadal posiada interes prawny w wywiedzeniu skargi. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu niesłusznie zastosował przepis art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na jednej podstawie prawnej, tj. naruszeniu przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Pierwszy z podniesionych zarzutów dotyczył naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Stawiając ten zarzut skarżąca zakwestionowała zasadność odrzucenia skargi z uwagi na brak jej interesu prawnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z kolei zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawę prawną wniesionej przez skarżącą skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm. - dalej "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W aktualnym stanie prawnym skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi: 1. zaskarżona uchwała/zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej; 2. strona skarżąca wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie pierwszy warunek dopuszczalności skargi został spełniony. Sąd pierwszej instancji stwierdził jednak, że skarżąca nie wykazała, by zaskarżone zarządzenie naruszyło jej indywidualny interes prawny. Zdaniem NSA ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru skargi publicznej (actio popularis) i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianego interesu lub uprawnienia konkretnego obywatela lub grupy obywateli. Oznacza to, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały/zarządzenia z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Strona skarżąca powinna zatem udowodnić, że zaskarżony akt negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwały/zarządzenia organu gminy godzące w sferę prawną skarżącego – wywołujące dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły. Bezpośredniość i realność interesu dotyczy bowiem związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (por. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05). W konsekwencji powyższego, dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały/zarządzenia doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego. Zaskarżone zarządzenie wydane zostało na podstawie uchwały Rady Miejskiej w W. z 20 maja 2022 r., nr XLIX/482/2022 "w sprawie ustalania wysokości ekwiwalentu dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach", wydanej w oparciu o art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490 ze zm). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie nie można było uznać, że zarządzenie Burmistrza "w sprawie ustalenia zasad wypłaty ekwiwalentu dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej biorącego udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, Gminę W. lub inne uprawnione podmioty", naruszało osobisty i skonkretyzowany interes prawny skarżącej tym bardziej, że nie jest ona strażakiem ratownikiem ochotniczych straży pożarnych, czyli beneficjentką wypłat objętych zaskarżonym zarządzeniem. Stanowiska tego nie mogą podważyć dowody, które skarżąca przytoczyła w skardze kasacyjnej, - na które powoływała się już na etapie składania skargi z 28 lipca 2023 r. - tj. orzeczenia Sądu Rejonowego w Pile IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 19 listopada 2021 r., IV P 10/19 oraz wyrok Sądu Okręgowego w Poznaniu VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 2 grudnia 2022 r., VIII Pa 100/22 (oddalenie apelacji). To, że na ich podstawie skarżąca została przywrócona do pracy na uprzednio zajmowane stanowisko w Urzędzie Gminy W., związane m.in. z opracowywaniem dokumentów dotyczących pożarnictwa (również wcześniej obowiązującego zarządzenia z 31 grudnia 2015 r.), nie miało jakiegokolwiek przełożenia na jej interes prawny w sprawie dotyczącej zaskarżonego zarządzenia, które nie dotyczy jej osoby. Wobec powyższych ustaleń zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez brak wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi i wykazanie interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia z 2022 r. Zapis art. 49 § 1 p.p.s.a., stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. określa, że skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. W ocenie NSA w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wzywania skarżącej w oparciu o ww. przepisy do wykazania "naruszenia prawa" lub "naruszenia interesu prawnego", czyli dodatkowego podania przez nią przyczyn przemawiających - według jej oceny – za wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca - choć ogólnikowo - to jednak przytoczyła okoliczności, na których oparła swoją legitymację skargową. Sąd pierwszej instancji wprawdzie wskazał, że skarżąca nie uzasadniła w jakkolwiek sposób, dlaczego akt ten narusza jej interes prawny, niemniej postanowienie pomimo nie do końca trafnego w tym zakresie uzasadnienia odpowiada prawu, co ostatecznie przesądziło o konieczności oddalenia skargi kasacyjnej. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i art. 181 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem zgodnie z odpowiednio stosowaną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i art. 204 ppsa nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.