III OSK 3366/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Po 275/23 w sprawie ze skargi [...] prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Po 275/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi [...] prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej także jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 27 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami: oddalił skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Organ odwoławczy (SKO) decyzją z dnia 27 lutego 2023 r. znak [...], działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.; dalej jako: "k.p.a."), art. 49 ustawy z art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o odpadach"), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego (dalej także jako: "Marszałek", "Marszałek Województwa") z dnia 21 listopada 2022 r. ([...]) w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujący odpadami – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Marszałek Województwa w dniu 24 października 2018 r. wpisał skarżącego na jego wniosek do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami o którym mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o odpadach (dalej jako "Rejestr"). W Rejestrze skarżącemu został nadany numer rejestrowy [...]. O wpisaniu do Rejestru skarżący został zawiadomiony pismem z dnia 24 października 2018 r., znak: [...]. Wpis do Rejestru ten został rozszerzony o prowadzenie działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie odpadami w oparciu o wniosek aktualizacyjny z dnia 15 maja 2020 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej także jako: "WIOŚ"), pismem z dnia 22 lipca 2022 r., znak: [...], powiadomił Marszałka Województwa o stwierdzeniu rażących nieprawidłowości polegających na poświadczeniu nieprawdy w dokumentach,, tj. w kartach przekazania odpadów w rejestrze BDO. WWIOŚ wskazał, iż wojewódzki inspektor sanitarny, w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach od 2 marca 2022 r do 30 czerwca 2022 r., stwierdził potwierdzenie w bazie BDO kart przekazania odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym. W trakcie kontroli ustalono, że w systemie znajduje się 80 fikcyjnie potwierdzonych kart przekazania odpadów, potwierdzających dokonany przez Skarżącego transport odpadów z Przedsiębiorstwa [...] s.c., ul. [...],[...] do przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. [...], [...], o łącznej masie 1989,67 Mg, w tym 878,5 Mg odpadów gabarytowych oraz 1 115,17 Mg odpadów tworzyw sztucznych. Zgodnie z ustaleniami inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], delegatura w [...], odpady te nigdy nie trafiły na teren przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. Podczas kontroli w dniu 2 marca 2022 r. Skarżący zeznał, że powyższe transporty miały charakter fikcyjny i nigdy się nie odbyły. Marszałek Województwa, pismem z dnia 10 sierpnia 2022 r., znak: [...], wystąpił z prośbą o udzielenie informacji do WIOŚ, czy skarżący wykonał wszystkie zalecenia pokontrolne i prowadzi działalność zgodnie z obowiązującymi przepisami. WIOŚ pismem z dnia 5 września 2022 r., znak: [...], udzielił informacji, że skarżący zaprzestał prowadzenia fikcyjnych transportów. Jednocześnie jednak wskazał, iż stwierdzone podczas kontroli rażące nieprawidłowości stanowią naruszenie obowiązków określonych w ustawie o odpadach i są przesłanką do zastosowania art. 64 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Marszałek Województwa, zawiadomieniem z dnia 14 września 2022 r., poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykreślenia z rejestru BDO, w związku ze stwierdzeniem rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy o odpadach, w wyniku kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ. Pismem z dnia 3 października 2022 r. radca prawny, działająca jako pełnomocniczka skarżącego, zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie materiału dowodowego zgromadzonego przez Organ. W dniu 11 października zgromadzony materiał został wysłany pełnomocniczce skarżącego. Pismem z dnia 21 października 2022 r. pełnomocniczka skarżącego zwróciła się o umorzenie postępowania jako bezpodstawnego w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Pełnomocniczka podniosła, że przesłanką wykreślenia podmiotu z Rejestru z urzędu jest stwierdzenie rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy. Zdaniem pełnomocniczki, WIOŚ nie dowiódł oraz nie wskazał negatywnych, nieakceptowalnych skutków jakie miało spowodować potwierdzenie 80 fikcyjnych transportów i kart przekazania odpadów. Co więcej, według pełnomocniczki wykreślenie skarżącego z rejestru narusza zasadę proporcjonalności, która nakazuje podejmowanie przez administrację działań proporcjonalnych do zamierzonego celu. Marszałek Województwa decyzją z dnia 21 listopada 2022 r. ([...]), działając na podstawie art. 49 ust. 1, w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach oraz art. 104 k.p.a. wykreślił skarżącego z Rejestru, w związku ze stwierdzeniem rażących nieprawidłowości polegających na poświadczeniu nieprawdy w dokumentach, tj. w kartach przekazania odpadów w Rejestrze. Organ wskazał, iż zgromadzony przez WIOŚ materiał dowodowy zasługuje w pełni na uwzględnienie. Zdaniem organu zgromadzony materiał dowodowy w sposób jednoznaczny potwierdza, że w niniejszej sprawie doszło do poświadczania nieprawdy w dokumentach. Okoliczność ta jest zdaniem organu poza sporem, gdyż skarżący sam przyznał, iż w okresie od 21 grudnia 2021 r. do 9 lutego 2022 r. miało miejsce potwierdzenie w Rejestrze kart związanych z realizacją transportów z firmy Przedsiębiorstwo [...] s.c. do firmy [...] Sp. z o. o., których przedsiębiorca faktycznie nie realizował. Organ podkreślił w tym kontekście, iż wystawienie fikcyjnej karty przekazania odpadów nie miało charakteru jednostkowego, ale był to trwający miesiącami proceder. Okoliczność poświadczania przez skarżącego nieprawdy w dokumentach pozostaje zatem bezsporna. Badając, czy powyższe nieprawidłowości stanowią rażące naruszenie prawa, organ przyjął, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić jeżeli ma ono charakter oczywisty, a jego skutki nie dają się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa. Organ stwierdził, iż skarżący postępował w sposób oczywiście sprzeczny z przepisami ustawy, a skutki tego działania, przejawiające się w szczególności w braku możliwości kontroli nad procesem związanym z transportem odpadów w zakresie ilości, rodzaju i miejsca ostatecznego ich przekazania, nie mogą być społecznie i gospodarczo akceptowalne. Organ wskazał, iż zgodnie z brzmieniem art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, w przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy, marszałek województwa dokonuje wykreślenia z urzędu podmiotu z rejestru. Na tej podstawie organ przyjął, iż stwierdzone rażące nieprawidłowości obligują do wykreślenia Skarżącego z Rejestru. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocniczkę, wniósł w dniu 5 grudnia 2022 r. odwołanie od powyższej decyzji, art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Pełnomocniczka skarżącego podniosła, iż organ błędnie przyjął, iż doszło do "rażących" nieprawidłowości w wykonywaniu przez skarżącego obowiązków określonych w przepisach ustawy, podczas gdy prawidłowa ocena kompletnego materiału dowodowego prowadzić powinna do wniosku, że nie zaistniał stan faktyczny umożliwiający przyjęcie, że zrealizowała się przesłanka do wykreślenia skarżącego z Rejestru, co oznacza, iż organ naruszył art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Co więcej, zdaniem pełnomocniczki, organ I instancji nie umotywował całościowo przyczyn uzasadniających uznanie zarzucanego skarżącemu naruszenia prawa za rażące, czym organ naruszył art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Pełnomocniczka skarżącego wskazała również, iż organ błędnie nie umorzył postępowania, choć postępowanie było bezprzedmiotowe ze względu na fakt, iż nie zaistniał stan faktyczny uzasadniający wymierzenie skarżącemu sankcji w postaci wykreślenia z Rejestru, co prowadzić musi do wniosku, iż organ naruszył art. 105 § 1 k.p.a. Według pełnomocniczki skarżącego organ przeprowadził postępowanie pierwszoinstancyjne w sposób nieprawidłowy, procedował w oparciu wyłącznie o dowody zebrane przed wszczęciem postępowania oraz nie zawiadomił skarżącego o finalnym zebraniu wszystkich dowodów w sprawie, czym naruszył art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 10 § 1. W odwołaniu wskazano także, iż organ nieprawidłowo zastosował art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, gdyż nie zaistniały podstawy do wymierzenia wskazanej sankcji administracyjnej. Zdaniem pełnomocniczki, organ I instancji, określając wystawienie przez skarżącego fikcyjnych kart przekazania odpadów jako "poświadczenie nieprawdy w dokumentach", dokonał kwalifikacji zachowania skarżącego jako podpadającego pod czyn zabroniony z art. 271 § 1 Kodeksu karnego. Tymczasem, jak wskazuje pełnomocniczka skarżącego, zgodnie z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. Tym samym przyjęcie, że doszło do popełnienia przestępstwa polegającego na poświadczeniu nieprawdy w dokumentach nie może nastąpić bez uprzedniego stwierdzenia tego w prawomocnym wyroku Sądu. Zdanie pełnomocniczki, z racji tego, iż w obrocie prawnym nie ma prawomocnego wyroku, który przesądzałby, że doszło do popełnienia przez skarżącego ww. czynu zabronionego, organ I instancji był obowiązany do uwzględnienia domniemania niewinności. Pełnomocniczka skarżącego podniosła również, iż potwierdzanie przez skarżącego fikcyjnych transportów odpadów miało miejsce w okresie od dnia 21 grudnia 2021 r. do dnia 9 lutego 2022 r., czyli przez 1 miesiąc i 19 dni, co oznacza, iż – wbrew twierdzeniom organu I instancji – nie miała miejsca okoliczność długotrwałości naruszenia. Co więcej, zdaniem pełnomocniczki skarżącego, w rzeczywistości nie doszło do "rażącego naruszenia przepisów ustawy o odpadach, gdyż zarzucane skarżącemu naruszenie nie stanowiło, trwałego, rozłożonego w dłuższym okresie czasu procederu, oraz dotyczyło potwierdzenia odpadów innych niż niebezpieczne, tj. odpadów gabarytowych oraz tworzyw sztucznych. Zdaniem pełnomocniczki, negatywnym skutkiem uzasadniającym przyjęcie, że doszło do naruszenia bądź zagrożenia wobec dóbr prawnie chronionych prowadzących do zaktualizowania się przesłanki z art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach jest zagrożenie dla środowiska lub życia i zdrowia ludzi, a takiego faktu żadne z ustaleń organu I instancji nie potwierdza. Pełnomocniczka skarżącego podniosła także, iż wymierzona skarżącemu sankcja jest oczywiście nieproporcjonalna do zaistniałego naruszenia przepisów. W związku powyższym, pełnomocniczka skarżącego podniosła, iż decyzja organu I instancji jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. SKO, opisaną na wstępie decyzją z dnia 27 lutego 2023 r. znak [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a, ewidencję odpadów prowadzi się z zastosowaniem karty przekazania odpadów. W ocenie Kolegium, potwierdzenie w kartach przekazania odpadów fikcyjnych transportów stanowi wadliwe prowadzenie ewidencji odpadów, a tym samym stanowi naruszenie powyższego przepisu. Kolegium, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 786/19, wskazało, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, jeżeli ma ono charakter oczywisty a jego skutki nie dają się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa". SKO wskazało, iż w świetle dokonanych ustaleń należy uznać nieprawidłowości w wykonywaniu przez skarżącego obowiązków określonych w przepisach ustawy za nieprawidłowości rażące. Odpowiadając na zarzuty skarżącego przedstawione w odwołaniu, organ wskazał, iż konsekwencją potwierdzania przez skarżącego fikcyjnych transportów odpadów jest brak możliwości kontroli nad procesem związanym z transportem odpadów w zakresie ilości, rodzaju i miejsca ostatecznego ich przekazania. Zdaniem Kolegium są to skutki, które – wbrew temu, co twierdzi pełnomocniczka Skarżącego – pozwalają uznać naruszenie przez skarżącego przepisów za rażące. Skargę na decyzję SKO wniosła w dniu 24 marca pełnomocniczka skarżącego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istoty wpływ na wynik postępowania. Pełnomocniczka skarżącego zarzuciła decyzji organu II instancji błędne zastosowanie art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia o wykreśleniu skarżącego z rejestru BDO, podczas gdy w niniejszej sprawie nie ziściła się przesłanka stwierdzenia "rażących" nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy, a w konsekwencji nie istniała podstawa do zastosowania powyższej regulacji. Co więcej, zdaniem pełnomocniczki skarżącego, organ II instancji powinien umorzyć postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość, czego jednak nie uczynił, czym naruszył art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. W skardze podniesiono także naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a także poprzez stwierdzenie w treści zaskarżonej decyzji, iż skarżący działał w sposób świadomy, pomimo nie przeprowadzenia w tym zakresie dowodu. Organowi II instancji zarzucono również brak całościowego umotywowania przyczyn, ze względu na które organ przyjął, że zarzucane skarżącemu nieprawidłowości miały charakter rażący, czym naruszony został art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Zdaniem pełnomocniczki skarżącej, organ zinterpretował wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącego, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady uwzględnienia słusznego interesu strony i zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, czym naruszono art. 7 i art. 8 w związku z art. 81 a § 1 k.p.a. Organowi II instancji zarzucono także naruszenie art. 15 k.p.a., poprzez brak powtórnego merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy i poprzestanie wyłącznie na przyjęciu argumentacji prezentowanej przez organ I instancji, bez poczynienia własnych ustaleń. W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości przez organ na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości przez tut. Sąd na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2023 r. SKO wstrzymało wykonanie wydanej przez siebie decyzji z dnia 27 lutego 2023 r. nr [...]. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiódł skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: A. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 145 § 3 PPSA w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm., dalej: UO) w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: KPA), poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi będące rezultatem uznania, że w sprawie doszło do rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach UO, uzasadniających wykreślenie Przedsiębiorcy z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (dalej: rejestr BDO), podczas gdy nie ziściła się przesłanka pozwalająca na zastosowanie tej regulacji, a w konsekwencji skarga zasługiwała na uwzględnienie; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) PPSA w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 81a § 1 w zw. z art. 15 KPA, poprzez ich nie zastosowanie i nie uwzględnienie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja SKO w Poznaniu wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności z naruszeniem podstawowych zasad prowadzenia postępowania dowodowego wynikających z KPA; 3) art. 133 § 1 PPSA w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 3 UO, poprzez wydanie zaskarżonego wyroku nie na podstawie akt sprawy, lecz na podstawie niczym niepopartego twierdzenia co do rażącego charakteru naruszenia, podczas gdy dopiero niebudzące wątpliwości i odpowiednio udowodnione stwierdzenie realnych skutków naruszenia może stanowić podstawę do zastosowania sankcji w postaci wykreślenia z rejestru BDO; B. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 pkt 3 UO, poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka "rażących" nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach UO, uzasadniająca wykreślenie skarżącego z rejestru BDO, podczas gdy zaistniałe nieprawidłowości nie miały charakteru rażącego, a w szczególności nie wykazano, aby na skutek działań Przedsiębiorcy wystąpiły skutki niemożliwe do zaakceptowania ze względów gospodarczych, społecznych lub majątkowych, w związku z czym brak było podstaw do zastosowania tej regulacji. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 188 PPSA oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od SKO w Poznaniu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 PPSA. Ponadto skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz oddalenie wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak wskazano, z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec tego istotnego znaczenia nabiera prawidłowe przytoczenie podstawy kasacyjnej, przez co należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por.: postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, CBOSA). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek podania, które konkretnie przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wystarczy wymienić w luźny sposób kilku przepisów. Trzeba indywidualnie uzasadnić każdy zarzut formułowany wobec każdego z przepisów, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył sąd pierwszej instancji (por.: wyroki NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18 i z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1070/19, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Odnosząc się do pierwszego z omawianych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., autor skargi kasacyjnej podniósł, że w realiach niniejszej sprawy nie ziściła się przesłanka pozwalająca na zastosowanie tej regulacji, tj. wykreślenie Przedsiębiorcy z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (dalej jako: "rejestr BDO"). Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak Sąd pierwszej instancji, w pełni podziela ocenę organów, że stwierdzone nieprawidłowości mają charakter rażący. Skarżący świadomie postąpił w sposób oczywiście sprzeczny z przepisami ustawy. Z kolei skutki jego działania nie mogą być społecznie i gospodarczo akceptowalne. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie nie ocenia się jednostkowego uchybienia, tylko aż 80 uchybień w ramach procederu trwającego od grudnia 2021 r. do lutego 2022 r. Skarżący próbuje podważyć ocenę co do rażącego charakteru naruszeń, wskazując że nie wykazano zaistnienia żadnych negatywnych skutków niemożliwych do zaakceptowania z perspektywy wymogów praworządności. Dodać należy, że sam fakt niemożliwości kontroli i śledzenia tego co dzieje się z odpadami – fakt będący bezpośrednią konsekwencją działań skarżącego – jest negatywnym skutkiem samym w sobie. Uniemożliwia bowiem choćby ustalenie, czy stan odpadów (kody, rodzaj, ilość) wpisany w BDO odzwierciedlał stan rzeczywisty. Nie do zaakceptowania jest również skutek w postaci wprowadzenia informacji do systemu BDO niezgodnego ze stanem rzeczywistym. Okoliczność poświadczania przez skarżącego nieprawdy w dokumentach pozostaje bezsporna, co czyni całkowicie niezasadnymi zarzuty natury procesowej. Dlatego omawiany zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Konstrukcja kolejnego z omawianych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), w ramach którego skarżący zarzucił wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Dodać należy, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska (tak: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 600/23, CBOSA). Autor skargi kasacyjnej nie sprostał temu wymogowi, co tym samym czyni podnoszony zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., nieskutecznym. Na uwzględnienie nie zasługuje również ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej), tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o. Autor skargi kasacyjne podniósł, że zaskarżony wyrok został wydany nie na podstawie akt sprawy, lecz na podstawie "niczym niepopartego twierdzenia co do rażącego charakteru naruszenia". Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi w art. 133 p.p.s.a. oznacza, że Sąd I instancji przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt sprawy i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli Sąd I instancji wyprowadził określone wnioski na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a zatem wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2025 r., III OSK 5161/21, Legalis). Innymi słowy, do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie miało to jednak miejsca w niniejszej sprawie, a zatem zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji. Nieskuteczny okazały się również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o. Przede wszystkim wskazać należy, że przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie stanowią decyzje administracyjne wydane w specyficznym postępowaniu – w postępowaniu rejestrowym, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zwrócić należy uwagę na systematykę przepisów ww. ustawy, która ma istotne znaczenie dla prawidłowej wykładni jej przepisów. Dział IV ustawy zatytułowany "Uprawnienia wymagane do gospodarowania odpadami oraz prowadzenie rejestru", dzieli się na dwa rozdziały: Rozdział 1 "Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów", obejmujący art. 41 – 48a i Rozdział 2 "Rejestr", obejmujący art. 49 – art. 65. Przepisy Rozdziału 1 regulują takie kwestie jak m.in. zakres przedmiotowy zezwoleń i właściwość organów (art. 41), zasady i tryb kontroli instalacji, wymogi wniosku o wydanie poszczególnych zezwoleń i zakres wymaganych w tym celu dokumentów, elementy poszczególnych zezwoleń i wymagania wobec obiektów (art. 43), terminy ich obowiązywania (art. 44), zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwoleń; a także kwestie przesłanek i trybu odmowy wydania zezwolenia (art. 46); zastosowania instytucji cofnięcia zezwolenia (art. 47), czy też wygaśnięcia stosownych zezwoleń (art. 48), a także kwestie związane z obowiązkiem ustanowienia zabezpieczenia roszczeń przez posiadacza odpadów (art. 48a). Z kolei w Rozdziale 2 "Rejestr" ustawodawca zamieścił przepisy odnoszące się do istoty, charakteru, zakresu, szczegółowej zawartości i trybu postępowania związanego z prowadzeniem i aktualizacją tego rejestru przez właściwego marszałka województwa, a więc dokonywania na wniosek podmiotu lub z urzędu wpisów, ich modyfikacją lub wykreśleniem z rejestru, ponoszenia opłat rejestrowych i celów ich wykorzystania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotna jest treść normy prawnej zawartej w przepisie art. 64 u.o. Ustęp 1 stanowi, że marszałek województwa dokonuje z urzędu, w drodze decyzji, wykreślenia podmiotu z rejestru w przypadku: 1) nieuiszczenia opłaty rocznej, w przypadkach gdy jest wymagana; 2) cofnięcia lub wygaśnięcia decyzji związanych z gospodarką odpadami; 3) stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy; 4) stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach (...); 5) stwierdzenia trwałego zaprzestania wykonywania przez podmiot działalności wymagającej wpisu do rejestru; 6 - 8) niewniesienia w wymaganej wysokości zabezpieczenia finansowego, lub niezłożenie zaświadczeń albo dokumentu potwierdzającego wniesienie opłat lub zabezpieczeń wskazanych w wymienionych ustawach. Jak już wspomniano, zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o. marszałek województwa dokonuje z urzędu, w drodze decyzji, wykreślenia podmiotu z rejestru w przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy. Norma, jaka wynika z przytoczonego przepisu wydaje się łatwa do odkodowania. Zgodnie z wykładnią językową, art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach ma zastosowanie do wszystkich sytuacji, w których naruszone są jakiekolwiek przepisu ustawy o odpadach. Marszałek Województwa ma kompetencję do wykreślenia podmiotu z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami, jeżeli stwierdzi, iż podmiot, który w takim rejestrze bazuje dopuścił się nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy o odpadach, przy czym muszą być to nieprawidłowości rażące. Ustawa pojęcia rażącego naruszenia przepisów nie definiuje, dlatego posiłkowo dla odczytania normy wynikłej z tego zapisu można posłużyć się terminem rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiocie tym orzecznictwo wypracowało stanowisko, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa można mówić jeżeli ma ono charakter oczywisty a jego skutki nie dają się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa. W wyroku NSA z dnia 14 marca 2012 r. II OSK 2525/10 poza wyżej wskazanymi cechami, mowa też o naruszeniu racji ekonomicznych lub gospodarczych (tak też wyroki NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717 oraz WSA w Krakowie z dnia 17.10.2019 r., o sygn. II SA/Kr 786/19, z 29.10.2020 r., o sygn. II SA/Kr 329/20, publ. CBOSA i WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 755/22, Legalis). Oczywiście, czym innym jest naruszenie prawa, a czym innym naruszenie przepisów – pierwsze dotyczy wad stosowania prawa, drugie działania niezgodnego z przepisami prawa. Fakt, że ustawa posługuje się w tym przepisie terminem "rażąco" upoważnia do stwierdzenia, że zamieszczenie go nie było przypadkowe i ma swoje znaczenie dla oceny, czy zaistniały stan faktyczny uzasadnia stosowanie normy, jaka wynika z ww. przepisu. Tak więc o rażącym naruszeniu przepisów ustawy o odpadach można mówić, jeżeli dany podmiot postąpił w sposób oczywiście sprzeczny z zapisami ustawy a skutki tego działania (z powodów gospodarczych, społecznych, majątkowych) nie mogą być tolerowane przez organy praworządnego państwa (tak trafnie: WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 17.10.2019 r. o sygn. II SA/Kr 786/19, z 29.10.2020 r. oraz o sygn. II SA/Kr 329/20, publ. CBOSA; tak również: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 3 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 755/22, Legalis). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że kontrola przeprowadzona przez WIOŚ wykazała nieprawidłowości w kartach przekazania odpadów w rejestrze BDO – wykazano, że skarżący potwierdził 80 fikcyjnych transportów odpadów na łączną masę 1 989,67 Mg. Przedmiotowa okoliczność jest bezsporna. Zgromadzony materiał dowodowy w sposób jednoznaczny potwierdza, że w niniejszej sprawie doszło do poświadczenia nieprawdy w dokumentach. Skarżący w okresie od grudnia 2021 r. do lutego 2022 r. wystawiał fikcyjne karty przekazania odpadów, tym samym nie miało to charakteru jednostkowego, ale był to trwający miesiącami proceder. Trudno bowiem uznać, aby świadome wielomiesięczne poświadczanie nieprawdy w dokumentacji na taką skalę nie było rażącą nieprawidłowością. Wskazać należy również, że o rażącym naruszeniu przepisów ustawy o odpadach można mówić, jeżeli dany podmiot postąpił w sposób oczywiście sprzeczny z zapisami ustawy, a skutki tego działania (z powodów gospodarczych, społecznych, majątkowych) nie mogą być tolerowane przez organy praworządnego państwa (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2019 r. II SA/Kr 786/19, LEX nr 2742468). Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje w całości. Powyższe rozważania uzasadniają twierdzenie organów, że zachowanie skarżącego stanowiło rażące naruszenie przepisów ustawy o odpadach. W konsekwencji uznać należy, iż nieprawidłowości wynikające z zachowania skarżącego miały charakter rażący, a tym samym wyczerpywały znamiona art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Wobec powyższych rozważań, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o. W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.