III OSK 3345/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 130/23 w sprawie ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 14 września 2023 r., III SAB/Gd 130/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1. zobowiązał Dyrektora Zakładu Karnego w C. do rozpoznania wniosku skarżącego z 17 lutego 2023 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie odnoszącym się do żądań zawartych w punktach 3, 19 i 26 wniosku, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałej części. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Ze skargi wynika, że pismem z 17 lutego 2023 r. skierowanym do Dyrektora Zakładu Karnego w C. skarżący wniósł o udzielenie mu informacji odnośnie m.in.: - postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy, którzy zostali ukarani dyscyplinarnie w latach 2019, 2020, 2021, 2022 i 2023 poprzez ich udostępnienie wraz rozstrzygnięciami (punkt 3 wniosku); - planowanych w roku 2023 inwestycji i remontów w Zakładzie Karnym w C. wraz z dokładnym opisem i kwotą (punkt 13 wniosku); - raportów z użycia środków przymusu bezpośredniego, które zastosowano w roku 2023 poprzez ich udostępnienie (punkt 19 wniosku); - notatek służbowych psychologa więziennego Oddziału Terapeutycznego, który kierował osadzonych do umieszczeniu w celi monitorowanej lub celi izolacyjnej w roku 2022 oraz 2023 poprzez ich udostępnienie (punkt 25 wniosku); - przeprowadzonych postępowań wyjaśniających w roku 2022 i 2023 na okoliczność usiłowania popełnienia samobójstwa przez osadzonego lub popełnienia takiego samobójstwa poprzez udostępnienie kserokopii sprawozdań w tych sprawach (punkt 26 wniosku); - kontroli cel mieszkalnych przeprowadzonych w roku 2022 i 2023, w których ujawniono niedozwolone środki poprzez udostępnienie protokołów tych kontroli (punkt 27 wniosku); - ilu osadzonych zostało zwolnionych z pracy – na jakiej podstawie oraz za jakie przewinienia, poprzez udostępnienie decyzji w tych sprawach (punkt 30 wniosku). W ocenie skarżącego ww. informacje stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżącemu została udzielona stosowna odpowiedź. Organ wyjaśnił, że pismami z 6 marca 2023 r. oraz z 27 marca 2023 r. skarżący został poinformowany o braku możliwości udzielenia mu żądanych informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej "u.d.i.p.") z uwagi na obszerność zapytań zawartych we wniosku oraz konieczność zajęcia stanowiska przez odpowiednie komórki organizacyjne. Orzekając, jak na wstępie, sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie kwestią sporną pozostaje to, czy objęte żądaniem skarżącego informacje, o które wnioskował w pkt 3, 13, 19, 25, 26 i 27 pisma z 17 lutego 2023 r., posiadają walor informacji publicznej, a w konsekwencji czy organ z uwagi na udzieloną w tym zakresie skarżącemu odpowiedź zawartą w piśmie z 14 kwietnia 2023 r. – odmawiającą wskazanym informacjom żądanym przez skarżącego charakteru informacji publicznej – pozostaje w bezczynności. Sąd zauważył, że organ rozpatrując wniosek skarżącego w zakresie punktu 30 uznał, że żądana informacja jest informacją przetworzoną i w tym zakresie wydał decyzję, która nie może być kontrolowana przez sąd w niniejszej sprawie. Sąd I instancji przyjął, że informacje, o które wnosił skarżący we wniosku z 17 lutego 2023 r., w zakresie oznaczonym punktami 3 (postępowania dyscyplinarne wobec funkcjonariuszy, którzy zostali ukarani dyscyplinarnie w latach 2019, 2020, 2021, 2022 i 2023), 19 (raporty z użycia środków przymusu bezpośredniego, które zastosowano w roku 2023) i 26 (przeprowadzone roku 2022 i 2023 postępowania wyjaśniające na okoliczność usiłowania popełnienia samobójstwa przez osadzonego lub popełnienia takiego samobójstwa), stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Zdaniem sądu orzeczenia wydawane w postępowaniu dyscyplinarnym uregulowanym w ustawie o Służbie Więziennej stanowią informację publiczną- funkcjonariusze Służby Więziennej są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 7 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1138 ze zm.). Jak wynika z jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych przebieg i wynik postępowania dyscyplinarnego prowadzonego względem osób wykonujących zadania publiczne, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sąd ten przyjął również, że informacja dotycząca raportów sporządzonych w roku 2023 przez funkcjonariuszy więziennych i odnosząca się do przypadków stosowania wobec osadzonych przymusu bezpośredniego, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Niewątpliwie raport jako dokument wytworzony przez funkcjonariusza Służby Więziennej w związku z realizacją przewidzianych prawem przez tę służbę zadań, dotyczy sprawy publicznej. W ocenie sądu I instancji również informacja o próbach samobójczych podjętych przez osadzonych i prowadzonych w związku z takimi zdarzeniami postępowaniami wyjaśniającymi, stanowi informację o działalności zakładu karnego w ramach wykonywania zadań o charakterze publicznym, a udostępnienie takiej informacji zapewnia wykonywanie społecznej kontroli wykonywania tych zadań. W ocenie sądu I instancji, skoro objęta wnioskiem skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a Dyrektor Zakładu Karnego w C. jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, to w niniejszej sprawie podmiot ten był zobowiązany do załatwienia złożonego wniosku we wskazanym zakresie dotyczącym punktów 3, 19 i 26 we właściwym trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Dotychczasowy brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 529 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 17 lutego 2023 r. w odniesieniu do żądań zawartych w punktach 3, 19 i 26 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem sądu w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli organu w zakresie załatwienia sprawy, skoro bezczynność wynikała z przekonania organu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, zaś organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w pozostałym zakresie i w przepisanym prawem terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Odnosząc się z kolei do pozostałych spornych punktów wniosku, to jest punktu 13, 25 i 27, sąd przychylił się do stanowiska organu, że żądane informacje nie mogą być zakwalifikowane jako dotyczące informacji publicznej z uwagi na zakres przedmiotowy informacji publicznej określony w u.d.i.p. W zakresie żądania zawartego w punkcie 13 wniosku (planowane w roku 2023 inwestycje i remonty w Zakładzie Karnym w C.) wskazać, że informacje publiczne to informacje już istniejące w chwili ich udzielania, a nie niezmaterializowane w jakiejkolwiek postaci zamierzenia podejmowania przez podmiot zobowiązany określonych działań. Odnosząc się do punktu 25 i 27 wniosku, wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji, zwłaszcza informacji dotyczących stanu zdrowia psychicznego osadzonych w Zakładzie Karnym w C., czy posiadania przez nich środków niedozwolonych. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że z wnioskiem o udzielenie tych informacji wystąpiła osoba, która sama posiada status osoby osadzonej w zakładzie karnym. W sytuacji uznania, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie jej udzielenia, a wystarczającym jest poinformowanie wnioskującego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej. Sąd zauważył, że w odpowiedzi na złożony przez skarżącego 17 lutego 2023 r. wniosek Dyrektor pismem z 14 kwietnia 2023 r., a więc w ustawowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poinformował skarżącego, że informacja zawarta w punkcie 13, 25 i 27 wniosku nie ma charakteru informacji publicznej. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze. W ocenie sądu okoliczności sprawy nie uzasadniały zastosowania wobec organu represji w postaci przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., nie wskazywały też na konieczność dyscyplinowania go w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałej części. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w części, co do punktu III. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto zrzekł się rozprawy, zaś pełnomocnik skarżącego ustanowiony w ramach prawa pomocy wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów nieopłaconej ani w części, ani w całości pomocy prawnej udzielonej z urzędu wraz z należnym podatkiem VAT. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie "art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi w zakresie pkt III dot. punktu 13,25,27 wniosku z dnia 17.02.2023 r. nie zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku [skarżącego] z dnia 17.02.2023 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, stwierdza bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny w kwocie 5000 zł". Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Konstrukcja zarzutu naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. jest wadliwa. Formułowanie podstawy kasacyjnej w taki sposób, że jeden zarzut obejmuje niespójny zestaw przepisów - szeregu norm prawnych, które miał naruszyć sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe - pogląd ten wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z 26 stycznia 2021 r., III OSK 2765/21, 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10. Ani w zarzucie, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie doszło do wskazania w jaki sposób, tj. czy przez błąd wykładni, czy też przez błąd niewłaściwego zastosowania, doszło do naruszenia poszczególnych przepisów oraz na czym błędy te polegały. Wymóg precyzyjnego określenia sposobu naruszenia przepisu wynika zaś expressis verbis z przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wyraźne określenie rodzaju błędu, jego zobrazowanie na skonkretyzowanych działaniach sądu w danej sprawie jest warunkiem koniecznym skuteczności zarzutu. Nie doszło także do wskazania, iż ewentualne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem wykazania warunku skuteczności zarzutu opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Już tylko z tych powodów zarzut jest niezasadny i wystarczający do oddalenia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna dotknięta jest jednak szeregiem kolejnych wad, a ze względu na ich dość zasadniczy charakter nie sposób nie odnieść się do nich. Stąd też wskazać należy, iż w art. 1 p.p.s.a. brak jest dodatkowego podziału na paragrafy. Nie mogły zatem zostać naruszone § 1 i § 2 art. 1 p.p.s.a. jako przepisy nie istniejące. Przedmiotem postępowania była kontrola bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Kompetencję orzeczniczą sądu administracyjnego w tego rodzaju skargach regulują przepisy art. 149 p.p.s.a. Nie mógł więc zostać naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który odnosi się do kompetencji orzeczniczych sądu w sprawach, w których przedmiotem kontroli jest skarga na wydaną przez organ decyzję lub postanowienie. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice orzekania sądu administracyjnego w pierwszej instancji. Z treści zarzutu oraz uzasadnienia nie wynika w jakimkolwiek zakresie mogło dojść do naruszenia tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie podjęcie próby doprecyzowania zarzutu na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej zdane jest na niepowodzenie, gdyż uzasadnienie jest puste treściowo. Zawiera ono bowiem powtórzenie zarzutu bez uzupełnienia go o argumentację prawną. Ze wskazanych wyżej względów na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Jest to przepis ogólny (blankietowy), co oznacza, że powołując się na zarzut naruszenia tej normy skarżący kasacyjnie zobowiązany był powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., ale następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakładających na sąd I instancji obowiązek dokonania tego rodzaju ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2017 r. II FSK 110/15). Wymogom tym w skardze kasacyjnej nie sprostano. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanego przepisu wynikowego, nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Z tych przyczyn zarzut należało uznać za nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 p.p.s.a. W kontekście niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny przypomina wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu o możliwości stosowania art. 250 § 2 p.p.s.a.