III OSK 3340/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 143/23 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 listopada 2022 r. nr 992700/620/492/2022-SWO w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 143/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ") z dnia 18 listopada 2022 r. nr 992700/620/492/2022-SWO w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z 12 września 2020 r. organ w oparciu o art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504, dalej jako "u.e.r."), odmówił przyznania skarżącemu emerytury w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie powyższego artykułu jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia łącznie wszystkie warunki wymienione w tym przepisie. Powodem odmowy były przerwy w wykonywaniu zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe w życiorysie skarżącego i stosunkowo krótki okres udokumentowanych okresów składkowych i nieskładkowych. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach nie orzeczono wobec wnioskodawcy całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, z tym że nie stanowiła ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu przedmiotowego świadczenia. Na skutek powyższego rozstrzygnięcia wnioskodawca pismem z 18 października 2022 r. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. W przesłanej do organu dokumentacji wykazał dokumentację medyczną, która dowodzi, że co najmniej od lat 90-tych XX wieku pozostawał on w leczeniu specjalistycznym, a ponadto w 1995 r. został uznany jako osoba z III grupą i od tamtej pory stopnie niepełnosprawności ulegały zmianie. Wnioskodawca wskazał, że mimo stanu zdrowia był zarejestrowany jako bezrobotny, jednak z uwagi na panujące bezrobocie w kraju nie udało mu się znaleźć pracy. Decyzją z 18 listopada 2020 r., organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu organ podtrzymał co do zasady dotychczasową argumentację w sprawie. Prezes ZUS wskazał, że po ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdza istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wnioskodawca nie wykazał bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał on wpływu. Organ wyjaśnił, że świadczenie w drodze wyjątku przyznawane jest osobom aktywnym zawodowo i mimo, że nie jest ono wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak nie może on pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. Okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku pracownika, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków ubezpieczenia uniemożliwiły okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. W uzasadnieniu skargi podtrzymał argumentację powołaną we wniosku o przyznanie emerytury jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że w niniejszej sprawie zaistniały zdarzenia o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od jego woli, które pozbawiły go możliwości zatrudnienia, umożliwiającej uzyskanie emerytury na zasadach ogólnych. Skarżący nadmienił, że odbył kilkuletnią karę pozbawienia wolności w okresie stanu wojennego z tytułu działalności opozycyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W ocenie Sądu, skarga nie zasłużyła na uwzględnienie, bowiem obie decyzje organu nie naruszały prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem WSA rozstrzygnięciu organu nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Analiza akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji prowadziła do wniosku, że organ wyczerpująco rozpatrzył wszystkie okoliczności faktyczne sprawy oraz dokonał obiektywnej ich oceny. Sąd podzielił stanowisko organu, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 u.e.r., gdyż w przypadku skarżącego nie można było stwierdzić, że na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Organ trafnie wyjaśnił, że świadczenie w drodze wyjątku przyznawane jest osobom aktywnym zawodowo i jakkolwiek nie jest ono wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak nie może on pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. W związku z powyższym, zdaniem Sądu wydane przez organ rozstrzygnięcie jest prawidłowe, zostało w wystarczający sposób uzasadnione i nie jest dowolne. Przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu stanowisko organu co do stanu faktycznego sprawy i oceny jej skutków na gruncie prawnym jest zasadne, znajduje oparcie w obowiązujących w tej materii przepisach prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżący pismem z 13 listopada 2023 r. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego tj.: a) art. 83 ust. 1 Ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, w sytuacji, gdy stan zdrowia Skarżącego w zestawieniu z bardzo wysokim bezrobociem w okresie od 1998 r. do 2013 r, jest taką szczególną okolicznością; b) niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ naruszył w obu instancjach normy art. 7,77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewzięcia pod uwagę okoliczności bardzo wysokiego bezrobocia w latach 90-tych oraz pierwszej dekadzie XXI w., w wyniku czego błędnie ustalono, że nie występują szczególne okoliczności, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do nieprzyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, poprzez oddalenie skargi skarżącego; c) niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ naruszył w obu instancjach normy art. 77 § 4 k.p.a., poprzez niewzięcia pod uwagę powszechnie znanego faktu bardzo wysokiego bezrobocia w latach 90-tych oraz pierwszej dekadzie XXI w., w wyniku czego błędnie ustalono, że nie występują szczególne okoliczności, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do nieprzyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, poprzez oddalenie skargi skarżącego. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w całości, oraz rozpoznanie przedmiotowej skargi posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Podniesiono w niej zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych dopuszczonych treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy poddać ocenie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż zostały skierowane przeciwko przyjętym przez WSA ustaleniom faktycznym stanowiącym podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowość poczynionych ustaleń co do faktów, w sensie operatywnym, pozwala na wskazanie właściwej dla nich podstawy materialnoprawnej, określającej skutki jakie należy wiązać z ich wystąpieniem. W ramach zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i § 4 i art. 80 k.p.a. skarżący kasacyjnie zarzuca, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że w latach 1998-2013, a więc w okresie szczytu potencjalnej aktywności zawodowej skarżącego w Polsce było kilkunastoprocentowe bezrobocie, które należy traktować, jako sytuację szczególną w rozumieniu art. 83 u.e.r. Tłem normatywnym, na bazie którego należy ocenić przedmiotowy zarzut jest art. 83 u.e.r. Stosownie do jego treści przyznanie skarżącemu emerytury w drodze wyjątku jest możliwe jeżeli wystąpi: 1) brak spełnienia przez niego warunków do uzyskania tego świadczenia zgodnie z ustawą wynika ze szczególnych okoliczności; 2) nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 3) nie ma niezbędnych środków utrzymania. Spełnienie wszystkich podanych wymogów pozwala Prezesowi ZUS na wydanie decyzji w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Należy zastrzec, że kompetencja jurysdykcyjna Prezesa ZUS ma charakter uznaniowy, co oznacza, iż nie jest on zobligowany do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ma on obowiązek rozważyć, czy okoliczności faktyczne sprawy, a w szczególności uwarunkowania odnoszące się do osoby skarżącego, są na tyle istotne, że w konfrontacji z interesem publicznym przemawiają za uczynieniem indywidualnego wyjątku od rozwiązań systemowych i przyznanie mu świadczenia, pomimo że nie spełnia ustawowych warunków do jego uzyskania. Podkreślić jednak należy, że okoliczności faktyczne kształtujące sytuację skarżącego mogą być rozważane wyłącznie w granicach zakreślonych celem instytucji przyznania świadczenia w drodze wyjątku, wyznaczonym treścią art. 83 u.e.r. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy, gdyż takie świadczenia są przyznawane w ramach pomocy społecznej. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od niego okoliczności, nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności - wyrok NSA z 21 lipca 2023 r., sygn. III OSK 1831/22. W sprawie jest bezsporne, że skarżący na przestrzeni 74 lat życia udokumentował jedynie 17 lat, 3 miesiące i 24 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. W latach 1976-1981, 1986-1990, 1990-1992, 1998-2013 wystąpiły przerwy w wykonywaniu zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. WSA słusznie zwrócił uwagę, że okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku pracownika, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków ubezpieczenia uniemożliwiły okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Z przebiegu ubezpieczenia skarżącego wynika, że w okresach od 18 kwietnia 1986 r. do 18 marca 1990 r., od 20 kwietnia 1990 r. do 7 czerwca 1992 r., od 29 października 1998 r. do 25 marca 2013 r., tj. do osiągnięcia wieku emerytalnego nie udowodnił on pracy popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W okresie braku aktywności zawodowej nie wystąpiły jednocześnie żadne okoliczności szczególne, uniemożliwiające skarżącemu podjęcie zatrudnienia. Ustalono, że w tym okresie skarżący przebywał w zakładzie karnym, cierpiał na chorobę alkoholową, miał orzeczoną częściową niezdolność do pracy. Odbywania kary pozbawienia wolności nie można traktować, jako przeszkody niezależnej, zewnętrznej i nie dającej się usunąć. Brak zatrudnienia wynikający z faktu odbywania kary pozbawienia wolności jest następstwem wyborów, jakie podjął skarżący, a które doprowadziły ostatecznie do konfliktu z prawem i osadzenia w zakładzie karnym. Choroba alkoholowa w wyjątkowych układach może stanowić szczególną okoliczność uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia, ale wyłącznie jeżeli zostanie wykazane, że osoba, która na nią cierpiała podjęła próby leczenia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy z założenia nie dyskwalifikowało skarżącego na rynku pracy i nie jest okolicznością szczególną. Co w sprawie istotne, skarżący na etapie postępowania kasacyjnego w ogóle przyjętych wyżej ocen prawnych nie kwestionuje. Jedyną okolicznością, która w jego ocenie przesądza o wadliwości wyroku Sądu pierwszej instancji jest brak uwzględnienia okoliczności notoryjnej – kilkunastoprocentowego bezrobocia, jakie występowało w latach 1998-2013. Bezrobocie nie jest okolicznością nadzwyczajną, szczególną w rozumieniu art. 83 u.e.r., albowiem dotykała wszystkie osoby pozostające na rynku pracy. Pomimo tego, obecnie znakomita większość osób w wieku skarżącego legitymuje się wymaganymi okresami składkowymi i nieskładkowymi i pobiera świadczenia emerytalne. Dowodzi to tego, że mimo przeszkody, jaką było bezrobocie można było podjąć zatrudnienie i pozostać aktywnym na rynku pracy. Występujące w skali całego kraju, z różnym natężeniem w poszczególnych regionach, trudności ze znalezieniem pracy, nie mogą zostać ocenione jako sytuacja szczególna w relacji do skarżącego. Był to stan powszechny, oddziałujący na wszystkie osoby na rynku pracy. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia podniesionych zarzutów kasacyjnych, co musiało skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.