III OSK 3256/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2020/22 o odrzuceniu skargi Z. B. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 9 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe bez zmiany składników uposażenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2020/22, odrzucił skargę Z. B. (dalej: "skarżący") na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: "Szef ABW" lub "organ") z dnia 9 września 2022 r., nr [...], w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe bez zmiany składników uposażenia. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia 27 czerwca 2022 r. Szef ABW powołując się na rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania i stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w tych grupach oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2022, poz. 1052), odwołał skarżącego z zajmowanego stanowiska eksperta Wydziału II Departamentu Ochrony Informacji Niejawnych ABW w "[...]" grupie uposażenia zasadniczego z kwotą [...] zł z dodatkiem [...] zł i z dniem 17 lipca 2022 r. z mocą od 1 stycznia 2022 r., mianował skarżącego na stanowisko eksperta Wydziału II Departamentu Ochrony Informacji Niejawnych Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] grupie zaszeregowania z zachowaniem dotychczasowego kwotowego uposażenia zasadniczego i dodatku służbowego. W oparciu o ww. rozkaz nie doszło do podwyższenia uposażenia zasadniczego Skarżącemu. Od ww. rozkazu skarżący odwołał się w ustawowym terminie z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Szef ABW rozkazem personalnym z dnia 9 września 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] z dnia 27 czerwca 2022 r. wskazując, że rozporządzenie nie przewiduje sytuacji, iż wszyscy funkcjonariusze ABW na jego podstawie, automatycznie otrzymują podwyżkę uposażenia zasadniczego, albowiem rozstrzygnięcia w tym zakresie mają charakter uznaniowy i są uwarunkowane okolicznościami związanymi z całością funkcjonowania formacji i jej zadań. Funkcjonariusz tymczasem nie ma roszczenia o awans rozumiany jako mianowanie na wyższe stanowisko, jak i na to samo stanowisko lecz z wyższym zaszeregowaniem do grupy uposażenia. Przełożony posiada władzę w zakresie kształtowania sytuacji prawnej podwładnego funkcjonariusza w pełnym zakresie stosunku służbowego, a zatem także co do jego uposażenia. Od ww. rozkazu personalnego skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Szef ABW wskazał, że skarga jest niezasadna i wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej w sprawie niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych, względnie z ostrożności procesowej wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał skargę za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. W uzasadnieniu podniesiono, że stosunek służbowy funkcjonariuszy ABW jest takim stosunkiem, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych i to w tym upatrywać należy tak szerokich kompetencji dyskrecjonalnych Szefa ABW w kształtowaniu polityki kadrowej. Zakres takiej podległości sprawia, że przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego, a podwładny może mieć poczucie przekraczania granic uznania rozumianego jako klasyczna instytucja prawa administracyjnego. Tym samym Sąd meriti podzielił pogląd wyrażony m.in. w postanowieniach WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1961/22, oraz z dnia 2 lutego 2023 r. o sygn. akt II SA/Wa 1966/22, (dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjmujący, że stosunek służbowy funkcjonariusza, jak i jego zmiana, kwestie uposażenia, jak i awansu służbowego należą do spraw wynikających z podległości służbowej, a tym samym na mocy art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: "P.p.s.a.", nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że w orzecznictwie za niedopuszczalne uznaje się rozstrzyganie kwestii związanych z uposażeniem w odrębnym akcie – rozkazie personalnym, niż dotyczący stosunku służbowego. Zatem zmiana grupy zaszeregowania, czy też brak podwyższenia uposażenia są elementami zmienianymi w ramach stosunku służbowego. Skoro sprawa zaszeregowania, jak i uposażenia funkcjonariusza należą do spraw wynikających z podległości służbowej, to tym samym na podstawie art. 5 pkt 2 P.p.s.a. są wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych (zob. postanowienie NSA z dnia 12 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 2632/19, LEX nr 2749338). Takie stanowisko znajduje także poparcie w zapadłych dotychczas orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 2587/17, LEX nr 2491706). Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej - art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Postanowieniem z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt. III OSK 1672/21 (LEX nr 3528134) Naczelny Sądu Administracyjny wskazał, że sprawy awansu funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy należą do spraw wynikających z podległości służbowej, a tym samym na mocy art. 5 pkt 2 P.p.s.a., nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Wobec tego żądanie zaszeregowania do wyższej grupy uposażenia zasadniczego należy potraktować jako taką właśnie sprawę, co oznacza, że skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) Mając to na uwadze, skargę należało odrzucić wobec braku w niniejszej sprawie kognicji sądu administracyjnego, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skarżący nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną, zarzucając naruszenie prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.: 1) art. 58 § 1 pkt. 1 w z w. z art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i odrzucenie skargi na rozkaz personalny o mianowaniu skarżącego na stanowisko służbowe z obniżeniem grupy zaszeregowania, z uwagi na wyłączenie kognicji sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach podczas gdy sprawy o mianowanie na stanowisko są załatwiane w formie rozkazu personalnego/decyzji administracyjnej podlegającymi kontroli sądu administracyjnego, co potwierdził sam organ w zaskarżonym rozkazie personalnym zamieszczając stosowne pouczenie o możliwości skorzystania z przysługującego stronie środka odwoławczego w postaci skargi; 2) art. 58 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2023 poz. 1136) – dalej: "ustawa o ABWiAW", w zw. z par. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt. 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 862), poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że mianowanie skarżącego na stanowisko z obniżoną grupą zaszeregowania- w formie rozkazu personalnego, nie jest decyzją administracyjną podlegającą kontroli sądowo-administracyjnej, a jedynie aktem wewnętrznym pozostającym w sferze podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, w sytuacji, kiedy zaskarżony rozkaz dotyczy istotnej zmiany stosunku służbowego skarżącego i mieści się w dyspozycji przepisu art. 50 ust. 1 i 3 ustawy o ABWAW jako sprawa osobowa załatwiana w formie rozkazu personalnego podlegającego kognicji sądu administracyjnego; 3) art 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia rozważań prawnych nie dotyczących konkretnie przedmiotu sprawy tj. mianowania skarżącego na stanowisko z obniżoną grupą zaszeregowania, a odnoszących się do poleceń służbowych, zgody na dodatkowe zatrudnienie, czy roszczeń funkcjonariuszy o mianowanie w stopniu służbowym, które to miały uzasadniać zakwalifikowanie sprawy dotyczącej mianowania na stanowisko służbowe, jako sprawy nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego, co w konsekwencji utrudniło stronie polemikę międzyinstancyjną z wydanym rozstrzygnięciem. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zasądzenie na podstawie art. 203 pkt. 1 P.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne określone w ustawie - w art. 3 § 2, art. 4 i art. 154 § 1 P.p.s.a. Wynikający ze wskazanych przepisów zakres właściwości sądów administracyjnych powoduje, że sprawy inne, niż wymienione w art. 3 § 2, art. 4 oraz art. 154 § 1 P.p.s.a. są sprawami nienależącymi do właściwości sądów administracyjnych. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd skargę odrzuca. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o ABWiAW, Szef ABW i Szef AW, każdy w zakresie swojego działania, jest właściwy do przyjmowania do służby w Agencji, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, są załatwiane przez wydanie rozkazu personalnego (ust. 3). Przypomnieć zatem należy, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej, niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Natomiast decyzje w sprawach mianowania na stanowisko służbowe i zwolnienia ze stanowiska służbowego w ABW są decyzjami uznaniowymi. W niniejszej sprawie, wobec żądania skarżącego kasacyjnie oraz wobec poczynionych powyżej rozważań uznać należy, że rację miał Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę. Zgodnie bowiem z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Oznacza to, że niedopuszczalna jest skarga na decyzje, akty, postanowienia i czynności w tym przedmiocie, ale także skarga na bezczynność organów w w/w kwestii. W związku z tym należy stwierdzić, że sprawy awansu funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy należą do spraw wynikających z podległości służbowej, a tym samym na mocy art. 5 pkt 2 P.p.s.a., nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Wobec tego żądanie podwyższenia uposażenia zasadniczego w danej grupie zaszeregowania należy potraktować jako taką właśnie sprawę, co oznacza, że skarga w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), a zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.