III OSK 3216/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 533/23 w sprawie ze skargi J.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 marca 2023 r., znak: [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 533/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi J. T. (dalej także jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej także jako: "Organ odwoławczy", "Organ II instancji", "Kolegium", "SKO") z dnia 8 marca 2023 r., znak: SKO.EA/418/5/2023 w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym: oddalił skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Decyzją z dnia 16 października 2017 r. znak: WOŚ.6331.2.2015.SS wydaną przez Prezydenta Miasta Tarnowa (dalej także jako: "Prezydent Miasta"; "organ I instancji"), utrzymaną w mocy decyzją z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt: SKO.PW/4171/47/2019 organu odwoławczego, nakazano R. i J. T., właścicielom działki nr [...] obr. [...] w T.: 1. Odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego nr [...] do kanalizacji deszczowej w ul. [...], 2. Zlikwidowanie przyłączeniowego odcinka sieci kanalizacyjnej, którym wprowadzane są wody z dachu budynku mieszkalnego do drenażu ułożonego w nadsypanym gruncie na działce nr [...] obr. [...] w T. i wypełnienie wykopu gruntem gliniastym, 3. Wykonanie na własnym terenie, na długości ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] obr. [...] a działkami nr [...] i [...] obr. [...] wykopu głębokości 1,5 m i wypełnienie go gruntem gliniastym do poziomu 20 cm poniżej murku ogrodzeniowego. Decyzja organu odwoławczego z dnia 7 sierpnia 2019 r. jest ostateczna i prawomocna. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2020 r.. znak: WPW-REW.3160.1498.2020.29 Prezydent Miasta nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 1 000 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 16 października 2017 r. Postanowienie to jest ostateczne od dnia 11 sierpnia 2020 r. Skarżący nałożonej na niego grzywny nie zapłacił, w związku z tym organ I instancji wystawił w dniu 25 listopada 2022 r. tytuł wykonawczy i dokonał zajęcia rachunków bankowych. Ostatecznie grzywna została wyegzekwowana w dniu 29 listopada 2022 r. W dniu 21 grudnia 2022 r. zobowiązany wniósł zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego wskazując na: 1. Brak prawomocnego orzeczenia mogącego stanowić podstawę wystawienia tytułu egzekucyjnego, albowiem zażalenie na postanowienie z dnia 16 lipca 2020 roku w sprawie nałożenia grzywny przymuszającej nie zostało rozpoznane do chwili obecnej, 2. Nie doręczenie upomnienia do zapłaty grzywny przed zainicjowaniem postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2023 r Prezydent Miasta oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej w całości, wskazując, że postępowanie egzekucyjne dotyczy grzywny w celu przymuszenia, która została nałożona postanowieniem, które nie zostało zaskarżone. W sprawie nie jest ponadto konieczne doręczenie upomnienia przed wszczęciem egzekucji. W zażaleniu na to postanowienie zobowiązany wskazał, że nie rozpatrzono nadal zażalenia na postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia, jak również nie rozpatrzono zażalenia na postanowienie o oddaleniu zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji, złożonych uprzednio, po doręczeniu pierwszego tytułu wykonawczego. Po rozpatrzeniu zażalenia organ odwoławczy postanowieniem z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt: SKO.EA/418/5/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 i 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm.; dalej jako: "u.p.e.a.", utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, iż jak stanowi rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz. U. z 2017 r. poz. 131) – § 2 pkt 8: egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy dotyczy grzywien w celu przymuszenia nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zatem w niniejszej sprawie egzekucja mogła być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, bowiem sprawa dotyczy egzekucji grzywny w celu przymuszenia. Nadto postanowienie z dnia 16 lipca 2020 r., znak: WPW-REW.3160.1498.2020.29, którym Prezydent Miasta nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 1 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 16 października 2017 r. jest ostateczne od dnia 11 sierpnia 2020 r. Kolegium uzupełniło materiał dowodowy i na wezwanie organu II instancji takie postanowienie zostało nadesłane. Odwołujący niesłusznie zatem zarzuca, że postanowienie, które nakłada na J. T. grzywnę nie jest ostateczne, myląc zapewne tą sprawę ze sprawą z zażalenia na postanowienie, które dotyczyło R. T. Organ I instancji wydał dwa odrębne postanowienia, zaś skutecznie zaskarżone zostało jedynie postanowienie dotyczące grzywny nałożonej na R. T. Postanowienie z dnia 16 lipca 2020 r., nakładające grzywnę na skarżącego, wobec niewniesienia zażalenia – stało się ostateczne i aktualnie grzywna została wyegzekwowana W skardze na ww. postanowienie organu odwoławczego wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art 35 § 1 u.p.e.a., poprzez jego niezastosowanie i ustalenie, że postępowanie w sprawie egzekucji należności niepieniężnej prowadzone wobec skarżącego na podstawie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wydanego przez Prezydenta Miasta dnia 16 lipca 2020 roku znak WPW-REW.31601498.2020.29 nie może być prowadzone, albowiem skarżący nie zaskarżył owego postanowienia, w sytuacji gdy wskazane rozstrzygnięcie nie stanowi odrębnego tytułu wykonawczego, a jedynie środek egzekucji obowiązku nałożonego na skarżącego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 16 października 2017 roku, znak WOŚ.6331.2.2015.SS, a zatem skoro przeciwko tytułowi wykonawczemu a to ostatnio powołanej decyzji wniesione zostały zarzuty, które do chwili obecnej nie zostały rozpatrzone, to postępowanie egzekucyjne w myśl art. 35 § 1 u.p.e.a. winno być zawieszone do czasu ich ostatecznego rozpoznania, co do tej pory nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 533/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 144 § 1 k.p.a. w związku z art. 128 k.p.a., poprzez dowolne przyjęcie, że skarżący nie zaskarżył postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 16 lipca 2020 roku, znak WPW- REW.3160.1498.2020.29, w sytuacji gdy w dniu 10 sierpnia 2020 roku wniesione zostało do organu odwoławczego zażalenie, w którym wprawdzie wskazano sygnaturę akt WPW-REW.3160.1497.2020.29, pod jaką wydane zostało postanowienie o nałożeniu grzywny przymuszającej na R. T., jednakże w zażaleniu wskazano, że jest ono wywiedzione w imieniu zarówno J. i R. T. i odnosi się do nałożenia na odwołujących grzywny, w związku z czym należało przyjąć, że dotyczy ono obu postanowień nakładających na małżonków T. grzywny po 1 000 zł. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed w Naczelnym Sądem Administracyjnym w całości, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zwrócenie się do Prezydenta Miasta o przesłanie akt sprawy WPW-REW.3160.1497.2020.29 oraz dopuszczenie dowodu z zalegającego w nim postanowienia tegoż organu z dnia 16 lipca 2020 roku oraz zażalenia na okoliczność wykazania zakresu zaskarżenia oraz faktu, że pełnomocnik skarżącego zakwestionował w jego imieniu postanowienie z dnia 16 lipca 2023 roku. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wskazano, z przepisów tych wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego było (po pierwsze) oddalenie zarzutów egzekucyjnych o niedoręczeniu skarżącemu upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, co odpowiada zarzutowi opartemu na przesłance z art. 33 § 2 pkt 2 u.p.e.a. – i w tym zakresie skarżący nie sformułował zarzutu w skardze kasacyjnej – oraz (po drugie) brak prawomocności postanowienia stanowiącego podstawę wystawienia spornego tytułu wykonawczego, co odpowiada zarzutowi opartemu na przesłance z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. – i w tym zakresie skarżący sformułował zarzut w skardze kasacyjnie w postaci naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 144 k.p.a. w zw. z art. 128 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej stara się zakwestionować stanowisko Sądu I instancji, iż skarżący nie zaskarżył postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 16 lipca 2020 roku, znak WPW- REW.3160.1498.2020.29. Z uwagi na zarzut naruszenia art. 144 k.p.a. w zw. z art. 128 k.p.a. w pierwszej kolejności ustalić należało, czy adresat postanowienia z dnia 16 lipca 2020 r. organu pierwszej instancji, znak: WPW-REW.3160.1498.2020.29, złożył zażalenie. Istotą problemu, którego nie dostrzega strona skarżąca jest okoliczność, że na każdego z małżonków z osobna została nałożona grzywna w celu przymuszenia w postaci odrębnych postanowień – i tak na skarżącego: postanowieniem z dnia 16 lipca 2020 r., znak: WPW-REW.3160.1498.2020.29, zaś na R. T.: postanowieniem z dnia 16 lipca 2020 r., znak: WPW-REW.3160.1497.2020.29. Jak wprost wynika, zarówno z postępowania administracyjnego przed organami, jak i sądowoadministracyjnego, nie budzi wątpliwości fakt złożenia przez skarżącego pisma z dnia 10 sierpnia 2020 r. w sprawie swojej małżonki w przedmiocie zażalenia na postanowienie z dnia 16 lipca 2020 r., znak: WPW-REW.3160.1497.2020.29. Kontrowersja sprowadza się do oceny, czy pismo to stanowiło również zażalenie od postanowienia z dnia 16 lipca 2020 r., znak: WPW-REW.3160.1498.2020.29. Analizę rozpocząć trzeba od stwierdzenia, że zażalenie nie jest środkiem szczególnie sformalizowanym. Powinno odpowiadać wymogom każdego podania, określonym w art. 63 § 2 k.p.a. W myśl art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Natomiast zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w art. 136 – 139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wystarczy, jeśli z zażalenia wynika, że strona nie jest zadowolona z postanowienia (patrz: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 689-670). Z zestawienia art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 128 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. wynika, że wyrażenie niezadowolenia jest elementem koniecznym zażalenia – niejako zastępuje szczegółowe uzasadnienie. Niezależnie od wyrażenia niezadowolenia, dla kwalifikacji pisma jako zażalenia konieczne jest, aby zawierało taką wypowiedź, która wskazuje na zamiar strony traktowania tego pisma jako zażalenia od decyzji organu pierwszej instancji. Z użytych przez stronę sformułowań powinna wynikać wola strony – wniesienia zażalenia. Odczytanie rzeczywistej woli strony powinno uwzględniać całość wniesionego pisma. Z pisma skarżącego wniesionego w dniu 10 sierpnia 2020 r. nie wynika, że stanowi ono zażalenie od postanowienia z dnia 16 lipca 2020 r., znak: WPW-REW.3160.1498.2020.29, bowiem skarżący wskazuje w piśmie, że dotyczy postanowienia z dnia 16 lipca 2020 r., znak: WPW-REW.3160.1497.2020.29. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, iż sam fakt złożenia zażalenia na inne postanowienie (dotyczące R. T.), a następnie podnoszenie, że w treści zażalenia na to inne postanowienie, którego adresatem nie był skarżący, że jest ono wywiedzione w imieniu zarówno J. i R. T. i odnosi się do nałożenia na nich grzywny wpływa na wymagalność obowiązku. Na przedstawioną kwalifikację pisma wniesionego w dniu 10 sierpnia 2020 r. wpływa również okoliczność, że w postanowieniu organu odwoławczego z dnia 24 listopada 2020 r., znak: SKO.EA/418/2020, dotyczącym niedopuszczalności zażalenia na postanowienia z dnia 16 lipca 2020 r., znak: WPW-REW.3160.1497.2020.29, gdzie organ II instancji wskazał, że skarżący nie ma interesu prawnego w zakwestionowaniu postanowienia wydanego w stosunku do R. T. Konkludując, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, wbrew argumentacji skarżącego, postanowienie z dnia 16 lipca 2020 r., znak: WPW-REW.3160.1498.2020.29, którym Prezydent Miasta nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 16 października 2017 r. jest prawomocne w stosunku do skarżącego, ponieważ nie złożył on na nie zażalenia i stąd uprawomocniło się ono 11 sierpnia 2020 r. – stało się ostateczne i aktualnie grzywna została wyegzekwowana. Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu na złożenie skutecznego zażalenia. W konsekwencji uznać należało, że stanowisko organów administracyjnych i Sądu pierwszej instancji w tej kwestii było prawidłowe, tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 144 k.p.a. w zw. z art. 128 k.p.a. Niezależnie od powyższego wskazać również należy, że art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. określa przypadki, w których występuje brak wymagalności obowiązku. W orzecznictwie słusznie przyjmuje się, że przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku. Stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2022 r., III FSK 1222/21, Legalis). O braku wymagalności obowiązku decyduje kategoria zdarzeń wskazanych w art. 33 § pkt 6 lit. a i b u.p.e.a., czyli takich jak odroczenie terminu wykonania obowiązku, czy rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych. Dopuszczenie w tym samym przepisie (lit. c) kwalifikacji braku wymagalności obowiązku z innej przyczyny niż określona w lit. a i b, musi mieć zatem charakter tego rodzaju co wymienione w tym przepisie (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2023 r., III FSK 565/22). Zarzut braku wymagalności obowiązku z innej przyczyny niż odroczenie terminu wykonania obowiązku lub rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, może zaistnieć w przypadku: wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ostatecznej, uchylenia postanowienia nadającego rygor natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji wymiarowej, otwarcia postępowania restrukturyzacyjnego, czy ogłoszenia upadłości (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2024 r., III FSK 443/23, Legalis; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2024 r., III FSK 112/22, Legalis). Żadna z takich sytuacji lub im podobnych nie wystąpiła w niniejszej sprawie. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.