III OSK 321/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1008/17 w sprawie ze skargi Sejmiku Województwa Śląskiego na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1008/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Sejmiku Województwa Śląskiego (skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r. r [...] w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący w skardze kasacyjnej zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 315a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), dalej "p.o.ś.", w zw. z art. 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 460), polegające na przypisaniu odpowiedzialności za zdarzenie, które nie zostało spowodowane przez skarżącego. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 153 p.p.s.a. przyjmując bezzasadnie związanie stanowiskiem w sprawie decyzji, która została wykluczona z obrotu, a w konsekwencji odstępując od zbadania zarzutów naruszenia art. 315a p.o.ś, w zw. z art. 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw oraz przepisów postępowania, tj. art. 1, art. 2 i art. 3, art. 10, art. 75 i 76 k.p.a. - brak podstaw do stosowania w przedmiotowym postępowaniu przepisów k.p.a. oraz brak zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji i wszechstronnego rozważenia przedstawionych dowodów, gdyby przyjąć podstawy do stosowania k.p.a., podczas gdy zarzuty dotyczyły ponownego procedowania, a nadto Sąd Administracyjny poprzednio rozpoznający sprawę nie badał zarzutu naruszenia zakazu retroakcji przepisów. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, zmianę wyroku w całości, uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia uzasadnienia wniosku z pkt 2 skargi kasacyjnej wniósł na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia wniosku z pkt 2, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o skierowanie do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania prawnego ze względu na występujące w sprawie istotne zagadnienie prawne wymagające rozstrzygnięcia, a to: "Czy dopuszczalne jest zastosowanie przepisu art. 315a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 11 p.o.ś., tj. w brzmieniu uwzględniającym zmiany ustawy z 13 kwietnia 2012 roku o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, do niezawinionych zdarzeń, które wystąpiły przed jego wprowadzeniem?". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro Sąd przyjmuje, jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że występuje zasada odpowiedzialności za określone zdarzenie, to brak jest możliwości oderwania go od winy, która jest właśnie jedną z przesłanek odpowiedzialności. Tym samym skoro uchybienie terminowi nie było spowodowane przez skarżącego, to brak jest możliwości przypisania mu odpowiedzialności za zdarzenie. Wyjaśnił, iż przyjęcie programu ochrony powietrza było uwarunkowane przedłożeniem projektu tego programu, który wymagał zgromadzenia środków na sfinansowanie tego zadania zleconego oraz poprzedzenie jego opracowania badaniami. Tym samym opóźnienie wystąpiło, ale z przyczyn niezależnych od Sejmiku, wobec tego brak jest podstaw do przypisania winy, która oczywiście jest warunkiem koniecznym przypisania odpowiedzialności i nałożenia kary. W ocenie skarżącego kasacyjnie uszło jednak uwadze Sądu, że zarzuty wskazane w postępowaniu od zbadania, których odstąpił dotyczyły ponownego procedowania organu w toku ponownego rozpoznania sprawy, zatem wydający orzeczenie przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez organ nie mógł znać tych naruszeń, a tym bardziej ich rozpoznać. Zauważył ponadto, że Sąd rozpoznając sprawę poprzednio nie odniósł się do naruszenia przez organ zakazu retrokacji w toku interpretacji przepisów powołanych w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji, zatem w konsekwencji Sąd błędnie zastosował normę z art. 153 p.p.s.a. Podkreślił, że przedmiotowa sprawa z uwagi na brak podmiotowości prawnej skarżącego nie może być potraktowana jako indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3 § 5 k.p.a. Rada Ministrów w drodze rozporządzenia może rozciągnąć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w całości lub w części na postępowania w sprawach wymienionych w § 2, jednak organ nie posiada wiadomości by taki fakt miał miejsce, ponadto WIOŚ nie powołał się na ta kwestię ani w komparycji, ani w uzasadnieniu decyzji. Skarżący kasacyjnie wskazał, iż w toku postępowania zgłaszał szereg dowodów, do których organ nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji, zaś w jego ocenie, miały one istotny wpływ dla oceny wagi przedstawionych naruszeń. W konsekwencji stanął na stanowisku, iż oznacza to, że organ nie poprzedził rozstrzygnięcia wszechstronną analizą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Konkludując wskazał, iż żadna kara nie może zostać wymierzona bez wysłuchania i rozważenia argumentacji kontrolowanego oraz że samo sformułowanie w uzasadnieniu decyzji, że fakt niedochowania terminu powoduje konieczność wymierzenia kary pieniężnej bez względu na przyczyny powstania naruszenia w ustawowych granicach po uwzględnieniu ilości i wagi naruszonych obowiązków, wskazywałoby na iluzoryczność ewentualnego odwołania opisanego w art. 315b p.o.ś. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. wadliwie zakwalifikowanego przez skarżącego kasacyjnie jako przepis postępowania. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Przepis ten formułuje zasadę związania wyrokiem, w zakresie związania nim samego sądu administracyjnego, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Niezastosowanie się przez sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ art. 153 p.p.s.a. należy uznać za przepis prawa materialnego. Kształtuje on bowiem rozstrzygnięcie sądu w postępowaniu wszczętym na skutek powtórnego zaskarżenia danego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Mówiąc innymi słowy, sąd administracyjny nie może przyjąć innego znaczenia mającego zastosowanie w sprawie przepisu, niż ustalone w ocenie prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku (por. J. P. Tarno, Związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka" 2011, Nr 4 (24), s. 193). Stanowisko, wedle którego przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter materialnoprawny, a jego naruszenie może być podnoszone w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., prezentowane jest także w judykaturze (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r., II GSK 224/13, LEX nr 1485518, z dnia 20 czerwca 2012 r., I OSK 953/11, LEX nr 1216586). W ocenie Sądu podniesienie zarzutu naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. przez skarżącego kasacyjnie i potraktowanie tego zarzutu przez autora skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie uniemożliwia rozpoznania go, skoro ze sposobu sformułowania tego zarzutu w petitum skargi kasacyjnej, jak i z jej uzasadnienia wynika, w czym Sejmik Województwa Śląskiego upatruje uchybienia temu przepisowi. Zdaniem bowiem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny bezzasadnie przyjął, że jest związany stanowiskiem w sprawie decyzji, która została wykluczona z obrotu prawnego, co w konsekwencji doprowadziło do odstąpienia od zbadania zarzutów naruszenia art. 315a p.o.ś. w zw. z art. 11 z.p.o.ś. oraz przepisów postępowania, to jest art. 1, 2, 3, 10, 75 i 76 k.p.a. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że rozpoznając uprzednio Sąd I instancji nie odniósł się do naruszenia przez organ zasady nieretroakcji w toku interpretacji przepisów. Zwrócić należy uwagę, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby, obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por.: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie związany zatem był oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 7 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2453/15. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Sejmik Województwa Śląskiego nie dotrzymał terminu uchwalenia programu ochrony powietrza dla terenu byłej strefy "bieruńsko – pszczyńskiej województwa śląskiego", co stanowi naruszenie obowiązku prawnego, za które zgodnie z art. 315a ust. 1 p.o.ś. ustawodawca przewidział sankcję finansową w postaci kary pieniężnej. Tak jednoznacznie wyrażona ocena prawa zawarta w wyroku z dnia 7 stycznia 2016 r. w sposób prawidłowy i zgodny z wymogami zawartymi w art. 153 p.p.s.a. została zastosowana przez Sąd I instancji, a jej konsekwencją było oddalenie skargi. W związku z powyższym niezrozumiałe są wywody zawarte w zarzucie skargi kasacyjnej, że stanowisko Sądu poprzednio rozpoznającego sprawę dotyczyło sprawy, w której decyzja została w wyniku uchylenia wykluczona z obrotu prawnego. Istota art. 153 p.p.s.a. sprowadza się właśnie do tego, że w ramach kontroli sądowoadministracyjnej ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez sąd wiążą w sprawie organy, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Możliwość zaś wyrażenia takiej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, co do zasady pojawia się na etapie uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd, a więc wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji nie powoduje samo przez się, że nie mamy już do czynienia z tą samą sprawą administracyjną. Dodać należy, że skarżący kasacyjnie nie kwestionował prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2016 r. Podnoszenie zaś na obecnym etapie postępowania jakichkolwiek zarzutów merytorycznych co do tego orzeczenia nie może zostać uznane za zasadne z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a., jak i art. 170 p.p.s.a. Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o braku podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 315a p.o.ś. w zw. z art. 11 z.p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny związany był bowiem wykładnią tego przepisu zawartą w wyroku z dnia 7 stycznia 2016r., w którym przesądzono, że przepis ten ma w sprawie zastosowanie. Stanowią także podstawę do odmowy uwzględnienia wniosku o wystąpienie z wnioskiem opartym o art. 187 p.p.s.a. W podobny sposób należy odnieść się do zarzutów skarżącego kasacyjnie, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, to jest art. 1, 2, 3, 10, 75 i 76 k.p.a. Po pierwsze Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował w wyroku z dnia 7 stycznia 2016r., że sprawa ta jest sprawą administracyjną, do której mają zastosowanie przepisy k.p.a. Po drugie Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę wyjaśnił, że przepisy k.p.a. w sprawie mają zastosowanie. Wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazują zaś, że autor skargi kasacyjnej inne czynności utożsamia z prowadzeniem ich w trybie postępowania administracyjnego, gdy tymczasem postępowanie to zostało wszczęte dopiero po kontroli przeprowadzonej przez organ i dotyczy nałożenia kary pieniężnej w oparciu o art. 315a p.o.ś. Nie można podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że bark podmiotowości prawnej skarżącego kasacyjnie powoduje, że sprawa nie jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej. W myśl bowiem art. 29 k.p.a. stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowej jednostki organizacyjne i organizacje społeczne, również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Z treści ustawy p.o.ś. nie wynika, że w sprawach tych przepisy k.p.a. nie mają zastosowania. Ograniczenie zastosowania niektórych regulacji k.p.a. wynika wprost z tej ustawy, przy czym nie odnosi się ono do wymierzania kar pieniężnych w oparciu o art. 315a p.o.ś. Podkreślić ponadto należy, że zgodnie z art. 315a ust. 2 p.o.ś. administracyjną karę pieniężną wymierza w drodze decyzji wojewódzki inspektor ochrony środowiska, a odwołanie od tej decyzji przysługuje do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Porównując więc treść powyższych przepisów z brzmieniem art. 1 pkt 1 k.p.a. nie może budzić wątpliwości, że postępowanie w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej toczy się w oparciu o przepisy k.p.a. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.