III OSK 3209/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji W. w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 316/23 w sprawie ze skargi Fundacji W. w L. na uchwałę Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 8 marca 2023 r. nr CDXXXVII/7712/2023 w przedmiocie określenia trybu powołania członków oraz organizacji i trybu działania Rady Działalności Pożytku Publicznego Województwa Lubelskiego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 8

Postanowieniem z 13 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca Fundacja w skardze podniosła, że wymagania określone w zaskarżonej uchwale wobec kandydata organizacji pozarządowej na członka Rady Działalności Pożytku Publicznego nie mają oparcia w przepisach prawa. W ocenie skarżącej § 5 ust. 4 ww. uchwały jest dyskryminujący wobec osób niespełniających wskazanych w tej regulacji warunków. Wskazał, że nieuzasadniony jest podany w § 5 ust. 4 zakaz zgłaszania się osób karanych oraz nakaz posiadania polskiego obywatelstwa. Ponadto uchwała wprowadza obowiązek, aby kandydat organizacji był jej członkiem. Fundacje nie posiadają członków, wiec nie mogą zgłosić swoich kandydatów. Zapis taki pozostaje w sprzeczności z ustawą o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Odrzucając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inny niż akty prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2094 t.j.; "u.s.w.") - określającego, że zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych – oraz na mocy art. 41b ust. 4 i 6 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1327 t. j.). Następnie sąd ten omówił art. 41a, 41b ust. 1, 4 i 6 tej ustawy. Zdaniem sądu z treści skargi i jej uzasadnienia wynika, że skarżąca Fundacja nie zgłosiła swojego przedstawiciela do Rady Wojewódzkiej (z wielu przyczyn podanych w skardze). Powyższe oznacza, że w grę wchodzić może hipotetyczne – a nie rzeczywiste – naruszenie interesu prawnego Fundacji, która "chciała zgłosić swojego przedstawiciela", ale ostatecznie nie dokonała takiej czynności. W świetle powyższych sąd uznał, że Fundacja W. z siedzibą w L. nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały i jej skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca Fundacja, zaskarżając je w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekła się rozprawy. Na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2094 ze zm.), w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na: a) błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Lublinie, że w przedmiotowej sprawie "w grę wchodzić może hipotetyczne - a nie rzeczywiste - naruszenie interesu prawnego Fundacji", podczas gdy z akt sprawy wynika, po pierwsze, bezpośrednie, realne naruszenie, przy czym nie tyle interesu prawnego, co uprawnienia Fundacji; b) pominięciu przez WSA w Lublinie pisma Fundacji z 15 marca 2023 r. poprzedzającego wniesienie skargi na uchwałę z 8 marca 2023 r., w którym pełnomocnik Fundacji złożył "W imieniu Fundacji W., organizacji zainteresowanej zgłoszeniem kandydata do Rady Działalności Pożytku Publicznego Województwa Lubelskiego" skargę na niezgodność z prawem uchwały CDXXXVll/7712/2023 Zarządu Województwa Lubelskiego, której zapisy uniemożliwiają nam zgłoszenie kandydata", podczas gdy pismo to ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, gdyż potwierdza, iż wywiedzenie przez Fundację skargi do WSA w Lublinie wiąże się z realnym i bezpośrednim, a nie jedynie potencjalnym, naruszeniem uprawnienia Fundacji; c) przyjęciu przez WSA w Lublinie, że Fundacja nie posiada "interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały" oraz że "w grę wchodzić może hipotetyczne - a nie rzeczywiste -. naruszenie interesu prawnego Fundacji", podczas gdy w niniejszej sprawie Fundacja wskazywała nie na naruszenie interesu prawnego, ale naruszenie uprawnienia, wynikającego z art. 41b ust. 1 pkt 4 i ust. 2 oraz art. 41b ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie; - wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Lublinie prawidłowo ustalił, że legitymacja skargowa Fundacji wynika z naruszenia uprawnienia, wynikającego z prawa powszechnie obowiązującego, oraz że uprawnienie to zostało w realiach sprawy w sposób bezpośredni i realny naruszone, to powinien rozpatrzyć skargę co do meritum; 2) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na oparciu przez WSA w Lublinie stanowiska, że "w grę wchodzić może hipotetyczne - a nie rzeczywiste - naruszenie interesu prawnego Fundacji", jedynie na tym, że Fundacja nie zgłosiła swojego przedstawiciela "z wielu przyczyn podanych w skardze", przy czym zaniechano jakiegokolwiek przytoczenia i oceny tychże przyczyn, co sprawia, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia WSA w Lublinie nie poddaje się merytorycznej kontroli; - wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Lublinie ocenił przyczyny, dla których Fundacja nie zgłosiła swojego przedstawiciela, w tym okoliczność, że takie działanie byłoby contra legem, a zarazem, że Fundacja wykazała organowi zarówno wolę zgłoszenia kandydata, jak i barierę prawną, wynikającą z naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale, to wówczas WSA w Lublinie mógłby dojść do przekonania, że naruszenie uprawnienia Fundacji ma oczywisty i bezpośredni charakter, zaś Fundacja nie mogła podjąć innych realnych działań faktycznych i prawnych, poprzedzających wywiedzenie skargi; 3) art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 41b ust. 1 pkt 4 i ust. 2 oraz art. 41b ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że każdy, czyje uprawnienie zostało naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego oraz że wojewódzka rada działalności pożytku publicznego składa się m.in. z przedstawicieli organizacji pozarządowych prowadzących działalność na terenie województwa, zaś zarząd województwa, w drodze uchwały, określa m.in. tryb powoływania członków Rady Wojewódzkiej, uwzględniając potrzebę zapewnienia reprezentatywności organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, w zakresie form prawnych i rodzajów działalności pożytku publicznego tych organizacji i podmiotów, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez WSA w Lublinie, że Fundacja W. nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Zarządu Województwa Lubelskiego z 8 marca 2023 r., gdyż "w grę wchodzić może hipotetyczne - a nie rzeczywiste - naruszenie interesu prawnego Fundacji", podczas gdy zaskarżona uchwała bezpośrednio narusza uprawnienie Fundacji do zgłoszenia kandydata na członka wojewódzkiej rady działalności pożytku publicznego, gdyż zaskarżona uchwała, w wyniku przekroczenia przez Zarząd Województwa Lubelskiego delegacji ustawowej, w sposób zupełny wyłącza fundację z możliwości zgłoszenia kandydata na członka rady działalności pożytku publicznego, choć fundacja jest podmiotem, którym stanowią przepisy art. 41b ust. 1 pkt 4, ust. 2 i art. 41b ust. 4 ustawy działalności pożytku publicznego i o wolontariacie; - wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Lublinie prawidłowo ustalił, że zaskarżona uchwała w sposób rzeczywisty narusza uprawnienie Fundacji, to powinien uznać, że zaktualizowała się w realiach sprawy legitymacja skargowa Fundacji; 4) art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 8 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 41b ust. 1 pkt 4 i ust. 2 oraz art. 41b ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez błędna wykładnię, polegającą na przyjęciu przez WSA w Lublinie, że do naruszenia uprawnienia skarżącego, warunkującego możliwość sądowej kontroli aktu prawa miejscowego, dojdzie tylko w przypadku, gdyby - wbrew przepisowi aktu prawa miejscowego – zgłosił przedstawiciela do wojewódzkiej rady działalności pożytku publicznego, podczas gdy taka wykładnia jest nie do pogodzenia z konstytucyjnym prawem do sądu oraz konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (w tym z zasadą budowania zaufania społeczeństwa do państwa), gdyż wymaga od skarżącego inicjowania oczywiście bezzasadnych postępowań, jawnie sprzecznych z niebudzącym wątpliwości przepisem aktu prawa miejscowego, w celu potencjalnego wszczęcia odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego (w innej sprawie, tj. skarżenia przepisu aktu prawa miejscowego), czego nie można wymagać od skarżącego w demokratycznym państwie prawnym, gwarantującego każdemu prawo do sądu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nie zażądał przeprowadzenia w sprawie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie w dniu 8 marca 2023 r. Zarząd Województwa Lubelskiego podjął zaskarżoną uchwałę. Pismem z 15 marca 2023 r. skierowanym do Marszałka Województwa Lubelskiego Fundacja wniosła skargę na niezgodność z prawem uchwały Zarządu Województwa Lubelskiego z 8 marca 2023 r., nr CDXXXVII/7712/2023, w przedmiocie określenia trybu powołania członków oraz organizacji i trybu działania Rady Działalności Pożytku Publicznego Województwa Lubelskiego. W piśmie tym Fundacja podniosła m.in., że zapisy uchwały uniemożliwiają zgłoszenie kandydata do ww. Rady i domagała się wstrzymania naboru kandydatów. Skarga ta wpłynęła do Wojewody Lubelskiego jako organu nadzoru. W dniu 30 marca 2023 r. Marszałek udzielił Wojewodzie odpowiedzi, odnosząc się do zarzutów skargi z 15 marca 2023 r. W dniu 12 kwietnia 2023 r. przedstawiciel Fundacji poprosił, w drodze maila, o udzielenie informacji o osobach zgłoszonych do Rady, na co pismem z 26 kwietnia 2023 r. udzielono mu odpowiedzi. W tych okolicznościach faktycznych Fundacja wniosła przedmiotową skargę w dniu 24 maja 2023 r. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, ich konstrukcję oraz przedmiot sprawy (odrzucenie skargi), zarzuty skargi kasacyjnej zostaną rozpoznane łącznie. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do następującej kwestii: czy w okolicznościach faktycznych sprawy uprawnienie skarżącej Fundacji do zgłoszenia kandydata na członka wojewódzkiej rady działalności pożytku publicznego zostało naruszone bezpośrednio, tj. Fundacja ma legitymację do zaskarżenie uchwały Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 8 marca 2023 r., nr CDXXXVII/7712/2023, w przedmiocie określenia trybu powołania członków oraz organizacji i trybu działania Rady Działalności Pożytku Publicznego Województwa Lubelskiego, czy też uprawnienie to nie zostało naruszone i Fundacja ta nie takiej legitymacji, co skutkuje odrzuceniem skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji jest prawidłowe, a więc Fundacja nie wykazała legitymacji do zaskarżenia ww. uchwały. W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że zaskarżona niniejszą skargą uchwała zarządu województwa nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem organ ten nie jest kompetentny do stanowienia tego typu aktów. Zgodnie z art. 18 pkt 1) u.s.w. do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy stanowienie aktów prawa miejscowego. Zatem w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 90 ust. 1 u.s.w., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Z tego też powodu bezskuteczne musiały okazać się zarzuty skargi kasacyjnej w części dotyczącej ww. przepisu. Natomiast w sprawie znajduje zastosowanie art. 91 ust. 1 u.s.w., który stanowi, że przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Zaskarżoną uchwałę zarządu województwa należy zakwalifikować właśnie jako podjętą przez ten organ czynność prawną. Z uwagi na podobieństwo art. 90 i 91 u.s.w. do art. 101 i 101a ustawy o samorządzie gminnym przy interpretacji pierwszego ze wskazanych przepisów można odwołać się do poglądów i orzecznictwa dotyczącego przepisów o samorządzie gminnym. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się bowiem, że "Artykuły 90 oraz 91 u.s.w. mają swoje odpowiedniki w ustawie o samorządzie gminnym (art. 101 i 101a) i ustawie o samorządzie powiatowym (art. 87 i 88), stąd też przy wykładni komentowanej ustawy w tym zakresie - zakładając analogiczny cel wskazanych regulacji - można się odwołać do zdecydowanie bogatszego dorobku judykatury i doktryny istniejącego na gruncie samorządowych ustaw gminnej i powiatowej" (tak: A. Faruga (w:) Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2012, art. 90, art. 91.). W konsekwencji prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.w., który nakazuje stosować w takich przypadkach odpowiednio art. 90, u.s.w. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. Jak wskazał NSA w wyroku z 26 maja 2020 r., II OSK 3398/19, skargę w trybie art. 90 ust. 1 oraz 91 ust. 1 u.s.w. może wnieść skutecznie tylko taki podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej. Zaskarżeniu w tym trybie podlega uchwała organu samorządu województwa nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną strony skarżącej - wywołująca dla niej negatywne konsekwencje prawne. W związku z powyższym, oceniając legitymację skargową Fundacji w niniejszej sprawie, należało ustalić czy w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia Fundacji. W ocenie Fundacji jej uprawnienie do zgłoszenia kandydata na członka wojewódzkiej rady działalności pożytku publicznego zostało naruszone, gdyż zaskarżona uchwała, w wyniku przekroczenia przez Zarząd Województwa Lubelskiego delegacji ustawowej, w sposób zupełny wyłącza fundację z możliwości zgłoszenia kandydata na członka rady działalności pożytku publicznego, choć fundacja jest podmiotem, o którym stanowią przepisy art. 41b ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zgodnie z art. 41a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie marszałek województwa na wspólny wniosek co najmniej 50 organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, prowadzących działalność na terenie województwa, tworzy w terminie 2 miesięcy od dnia wpłynięcia wniosku Wojewódzką Radę Działalności Pożytku Publicznego jako organ konsultacyjny i opiniodawczy. Rada Wojewódzka składa się z m.in. przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, prowadzących działalność na terenie województwa (art. 41b ust. 1 pkt 4 ustawy). Przedstawiciele organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, prowadzących działalność na terenie województwa, stanowią co najmniej połowę składu Rady Wojewódzkiej (art. 41b ust. 2 ustawy). Zgodnie z ust. 4 omawianego przepisu zarząd województwa określi, w drodze uchwały, tryb powoływania członków Rady Wojewódzkiej, uwzględniając potrzebę zapewnienia reprezentatywności organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, w zakresie form prawnych i rodzajów działalności pożytku publicznego tych organizacji i podmiotów, a także terminy i sposób zgłaszania kandydatów na członków Rady Wojewódzkiej. Z art. 3 ust. 2 ww. ustawy wynika, że organizacją pozarządową jest m.in. fundacja. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji trafnie odrzucił przedmiotową skargę, podnosząc że w okolicznościach sprawy "w grę wchodzić może hipotetyczne – a nie rzeczywiste – naruszenie interesu prawnego Fundacji, która "chciała zgłosić swojego przedstawiciela", ale ostatecznie nie dokonała takiej czynności.". Stanowisko sądu pierwszej instancji jest miejscami nieprecyzyjne (w uzasadnieniu sąd pisze o interesie prawnym, nie zaś o uprawnieniu, na co trafnie zwrócił uwagę skarżąca Fundacja) oraz dość lakoniczne, niemniej nie można uznać, że jest ono nieprawidłowe i naruszające art. 133 § 1, art. 134 § 1, czy art. 141 § 4 p.p.s.a. Bezspornie skarżąca Fundacja nie zgłosiła swojego kandydata do składu Rady Wojewódzkiej, wskazując że jej zdaniem zapisy uchwały jej to uniemożliwiają. Tym samym stwierdzić należy, że jedynie w subiektywnym odczuciu Fundacji zapisy uchwały jej to uniemożliwiły, bowiem Fundacja w rzeczywistości nie zgłosiła swojego kandydata i zarzucana uchwale niezgodność z prawem w stosunku do uprawnień Fundacji w tym zakresie jest w istocie hipotetyczna. Jedynie przypuszczalność twierdzeń i zarzutów Fundacji, a więc i wyłącznie hipotetyczne naruszenie jej uprawnień, uwidacznia się tym bardziej w sytuacji, w której do Rady zostali skutecznie zgłoszeni przedstawiciele organizacji pozarządowych przez inne fundacje (por. [...]). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W niniejszej sprawie uprawnienie Fundacji nie zostało naruszone stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.w., w związku z czym skarga Fundacji podlegała odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ art. 203 i 204 p.p.s.a. nie ma zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07). ----------------------- 7