III OSK 3155/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 265/20 w sprawie ze skargi Rady Gminy i Miasta Rudnik nad Sanem na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 17 stycznia 2020 r. nr P.II.4131.2.9.2019 w przedmiocie ustalenia regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród ze specjalnego funduszu nagród, dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina i Miasto Rudnik nad Sanem 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Gminy i Miasta Rudnik nad Sanem kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 26 maja 2020 r. II SA/Rz 265/20, po rozpoznaniu skargi Rady Gminy i Miasta R. nad S. na rozstrzygnięcie nadzorcze [...] [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród ze specjalnego funduszu nagród, dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina i Miasto R. nad S.: (I) uchylił zaskarżone orzeczenie nadzorcze; (II) zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1. art. 30 ust. 1 pkt 2, ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r., poz. 967) w zw. z art. 148 p.p.s.a. przez przyjęcie, że § 4 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w R. Nr [...] z [...] grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród ze specjalnego funduszu nagród, dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina i Miasto R. nad S., określający wysokość dodatku motywacyjnego dla nauczyciela "w wysokości od 1% do 20 % jego wynagrodzenia zasadniczego" jest zgodny z przywołanymi przepisami ustawy, podczas gdy ustalenie tak dużych procentowych rozpiętości widełek dodatku motywacyjnego nie spełnia wymóg określenia wysokości stawki tego dodatku w sposób precyzyjny i czytelny dla uprawnionego do tego dodatku przy braku kryteriów, od których uzależniona będzie wysokość tego składnika wynagrodzenia. Formuła zawarta § 4 ust. 3 uchwały nie stanowi jasnego i dokładnego określenia stawki tego dodatku i wysokość tego składnika wynagrodzenia przy takiej regulacji pozostawiona została apodyktycznej ocenie pracodawcy, a co powinno wynikać z uchwały jednostki samorządu terytorialnego w tym zakresie; 2. art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela w zw. z art. 148 p.p.s.a., przez przyjęcie, że wojewoda niezasadnie zakwestionował § 4 ust. 3 uchwały podczas gdy przejęta regulacja aktu prawa miejscowego nie jest na tyle skrupulatna i konkretna w zakresie wysokość dodatku motywacyjnego dla nauczycieli, tak aby zarówno beneficjent, jak i organ przyznający ten dodatek wiedzieli jaka jest jego przybliżona wysokość po wypełnieniu określonej liczby kryteriów oraz przyjęta regulacja daje podmiotowi wykonującemu postanowienia regulaminu maksymalny luzu decyzyjny w powyższym zakresie z uwagi na dość duże rozpiętości w przyjętych widełkach określających wysokość procentową dodatku motywacyjnego oraz zapis ten nie zapewnia należytego obiektywizmu w zakresie tego składnika wynagrodzenia. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina i Miasto R. nad S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela stanowi, że organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu, wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33-34a. Jednym z dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, jest dodatek motywacyjny. Zgodnie z § 4 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w R. nad S. z [...] grudnia 2019 r. nr [...] (dalej: uchwała), nauczycielowi, w zależności od uzyskiwanych wyników pracy, przyznawany jest dodatek motywacyjny. Według ust. 2, przy ustalaniu jego wysokości bierze się pod uwagę: 1) uzyskiwanie osiągnięć w realizowanym procesie dydaktycznym, potwierdzone dobrymi wynikami uczniów w egzaminach, sprawdzianach, konkursach, olimpiadach i zawodach, 2) umiejętne rozwiązywanie problemów wychowawczych uczniów we współpracy z rodzicami, 3) dobre rozpoznanie środowiska wychowawczego uczniów, aktywne i efektywne działania na rzecz uczniów potrzebujących szczególnej opieki, 4) skuteczne przeciwdziałanie agresji, patologiom i uzależnieniom wśród dzieci i młodzieży, 5) opracowywanie autorskich programów, 6) tworzenie i wdrażanie programów edukacji regionalnej i europejskiej, 7) wdrażanie przedsięwzięć i programów na rzecz doskonalenia swojej pracy i podwyższania jakości pracy szkoły, 8) udział w organizowaniu imprez i uroczystości szkolnych, 9) prace w komisjach przedmiotowych i zespołach, 10) opiekę nad samorządem uczniowskim lub innymi organizacjami uczniowskimi działającymi na terenie szkoły, 11) prowadzenie lekcji koleżeńskich oraz uczestnictwo w innych rodzajach działań w ramach wewnątrzszkolnego doskonalenia nauczycieli, 12) prace z dziećmi o szczególnych potrzebach edukacyjnych, 13) realizacja zadań i podejmowanie inicjatyw zwiększających udział i rolę szkoły w środowisku lokalnym, 14) obecność szkół w środowisku lokalnym, udział w imprezach, konkursach, przeglądach organizowanych przy współpracy z instytucjami społeczno-kulturalnymi, 15) podejmowanie innych działań niezapisanych w statucie szkoły. Stosownie do ust. 3 tego paragrafu, "dodatek motywacyjny może być przyznawany po spełnieniu warunków określonych w § 4 ust. 2, w wysokości od 1% do 20% jego wynagrodzenia zasadniczego", przy czym "dodatek motywacyjny przyznaje się na czas określony, nie krótszy niż 2 miesiące i nie dłuższy niż 1 rok szkolny" (ust. 4). Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] był ten ostatni przepis, tj. § 4 ust. 3 uchwały. Wojewoda [...] uznał (i zarzuty te podtrzymuje w skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody), że zbyt duża rozpiętość procentowa dodatku motywacyjnego i brak powiązania konkretnej wysokości dodatku motywacyjnego z przesłankami jego przyznania, wymienionymi w ust. 2 § 4 uchwały, nie spełnia wymogu określenia wysokości stawki tego dodatku w sposób precyzyjny i czytelny dla uprawnionego i daje podmiotowi wykonującemu postanowienia regulaminu zbyt duży luz decyzyjny oraz nie zapewnia należytego obiektywizmu w zakresie tego składnika wynagrodzenia, przez co narusza art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela. W ocenie Sądu I instancji specyfika dodatku motywacyjnego nie pozwala całkowicie wykluczyć z procesu jego przyznawania uznaniowości. Niezależnie od wskazywanego braku ustalenia w regulacjach uchwały wysokości dodatku motywacyjnego w zależności od stopnia spełnienia warunkujących jego przyznanie kryteriów, samo decydowanie o ich spełnieniu przez określoną osobę również ma charakter ocenny i w praktyce odbywa się na podstawie analizy całokształtu związanych z tym okoliczności przez kierującego szkołą dyrektora, który będąc przełożonym służbowym wszystkich jej pracowników (art. 7 ust. 1 Karty Nauczyciela) decyduje nie tylko o wysokości dodatku motywacyjnego, ale przede wszystkim o spełnieniu kryteriów warunkujących jego przyznanie, a także o okresie na jaki jest on przyznawany. Całkowita eliminacja wpływu pracodawcy na jego przyznawanie, połączona – jak sugeruje to Wojewoda – z obligatoryjnością jego przyznania w sztywnie określonej wysokości w sytuacji spełnienia wskazanej liczby warunkujących go przesłanek, określonych w § 4 ust. 2 regulaminu, pozbawiałaby dyrektora szkoły elastyczności w kształtowaniu stosunków pracy z nauczycielami, co z uwagi na liczbę przesłanek i możliwość ich zaistnienia w różnorodnych kombinacjach praktycznie eliminowałoby jakąkolwiek możliwość ich wartościowania i dostosowania dodatku do aktualnych warunków, w tym liczby osób spełniających określone kryteria. Ta ostatnia okoliczność może mieć znaczenie chociażby z powodu ograniczonej z reguły ilości środków przeznaczanych na finansowanie dodatków motywacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko Sądu I instancji. W rozstrzyganej kwestii w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypowiadane były różne poglądy. Jeden z nich zakłada, że "Interpretując przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela należy dojść do wniosku, iż z regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego musi wynikać wyraźnie wysokość tych dodatków, tak aby zarówno nauczyciel, jak i organ przyznający ten dodatek wiedzieli jaka jest jego wysokość" (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. I OSK 1789/15, LEX nr 2002062). Z kolei w innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że zawarty w zaskarżonej uchwale Rady Miejskiej (...) przepis określający, że dodatek motywacyjny nie może być wyższy niż 20% otrzymanego przez nauczyciela wynagrodzenia zasadniczego wg stawki osobistego zaszeregowania nie narusza przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, bowiem na jego podstawie można wyliczyć wysokość stawki dodatku dla konkretnego nauczyciela" (zob. wyrok NSA z 5 listopada 2020 r. I OSK 1303/20, LEX nr 3080001). Podzielając ten drugi pogląd zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nieadekwatnie do okoliczności tej sprawy odwołuje się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego powstałego na gruncie art. 2 Konstytucji, a odnoszącego się do zasady określoności przepisów prawa i poprawnej legislacji. W niniejszej sprawie treść przepisów (§ 4 ust. 2 i 3 uchwały) jest jasna, a zastrzeżenia organu nadzoru odnoszą się do możliwego autorytaryzmu w ich stosowaniu, a nie do wieloznacznej treści przepisów, ewentualnie trudności w odkodowaniu treści normy prawnej z nich wynikającej. Przy czym przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego była tylko część normy prawnej wynikającej z § 4 ust. 2 i 3 uchwały, tj. ust. 3. Brak powiązania wysokości dodatku motywacyjnego z konkretną lub konkretnymi przesłankami (jest ich 15) warunkującymi przyznanie dodatku, nie może być poczytywane jako rażące naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji nawet takie powiązanie nie eliminowałoby uznaniowości w przyznaniu dodatku motywacyjnego, gdyż samo spełnienie przesłanek jest też ocenne. Odbierałoby natomiast konieczną elastyczność w kształtowaniu wynagrodzeń nauczycieli, w zależności od zaistniałych okoliczności, np. od liczby osób spełniających przesłanki przyznania dodatku, czy znaczenia poszczególnych osiągnięć dla pozycji szkoły – w kontekście ograniczonej często wysokości środków budżetowych na dodatki dla nauczycieli. Reasumując, określenie w uchwale Rady Miejskiej w R. Nr [...] z [...] grudnia 2019 r. przesłanek przyznania dodatku motywacyjnego (§ 4 ust. 2) oraz procentowo (od – do) określonej jego stawki (§ 4 ust. 3), w stosunku do wynagrodzenia zasadniczego, pozwala na ustalenie wysokości tego dodatku dla każdego z nauczycieli i nie narusza art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.