III OSK 3075/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 12 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 1118/19 o odrzuceniu skargi D.M. na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z 27 listopada 2019 r. nr XVIII/448/19 w przedmiocie zwrotu skargi postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 12 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę D.M. na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z 27 listopada 2019 r. nr XVIII/448/19 w przedmiocie zwrotu skargi. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżoną uchwałą organ zwrócił skarżącemu skargę na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z 30 października 2019 r. nr XVII/342/19 w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Odrzucając skargę Sąd I instancji stanął na stanowisku, że przedmiotowa uchwała nie mieści się w granicach kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie jest to bowiem żaden z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Po drugie, art. 134 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez brak analizy zaskarżonej uchwały i zarzutów podniesionych w skardze. Po trzecie, "3 § 2 pkt 6" p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. – dalej: us.g.) przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie stanowi "zaskarżalnej uchwały jednostki samorządu terytorialnego". Po czwarte, art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu stanu faktycznego sprawy "bez badania jego aktualności" w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 3 stycznia 2020 r. stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały. Po piąte, "art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności" przez nieuzasadnione odrzucenie skargi. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego powielając treść zarzutów wskazanych już jako zarzuty naruszenia prawa procesowego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, skarga kasacyjna została nieprawidłowo skonstruowana. Skarga kasacyjna jest wysoko sformalizowanym środkiem zaskarżenia objętym w związku z tym przymusem sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego lub adwokata. To na profesjonalnym pełnomocniku ciąży obowiązek wskazania podstaw kasacyjnych i ich precyzyjnego sformułowania. W ramach tego obowiązku należy wskazać konkretne zarzuty naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Nie jest zatem prawidłowe powołanie tych samych przepisów jako podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i zarazem z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest również prawidłowe powoływanie przepisów bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej (np. "3 § 2 pkt 6 p.p.s.a."). Po drugie, niezależnie od powołanych wyżej błędów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, zarzuty w niej podniesione nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, organ zwrócił skargę skarżącemu w związku z literalnym odczytaniem tego przepisu i pominięciem art. 54 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który zobowiązany jest ją przekazać wraz odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. W odpowiedzi na skargę złożoną w tej sprawie organ przyznał, że zwrot skargi był nieprawidłowy. Ponadto z akt sprawy wynika, że rozstrzygnięciem nadzorczym z 3 stycznia 2020 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z 27 listopada 2019 r. nr XVIII/448/19, a także, że Rada Miasta Bydgoszczy przekazała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę skarżącego na uchwałę z 30 października 2019 r. nr XVII/342/19 wraz z odpowiedzią i aktami sprawy. Nie miało to jednak wpływu na dopuszczalność skargi na zaskarżoną uchwałę w przedmiocie "zwrotu skargi". Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny został określony w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Sąd I instancji trafnie przyjął, że zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu wynikającym z art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Uchwała w przedmiocie zwrotu skargi niej jest decyzją, postanowieniem jak i innym aktem lub czynnością wymienionymi w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zaskarżenie przedmiotowej uchwały nie było również dopuszczalne na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a., ponieważ uchwała nie została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uchwała ta stanowiła rozstrzygnięcie indywidualne o charakterze procesowym, nieznane ustawie o samorządzie gminnym (czego skutkiem było stwierdzenie jej nieważności powołanym wyżej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 3 stycznia 2020 r.). W związku z tym Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że skarga na tego rodzaju uchwałę podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 134 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., jak i zarzut naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty te sprowadzają się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli zaskarżonej uchwały i nie uwzględnił rozstrzygnięcia nadzorczego z 3 stycznia 2020 r. W pierwszej kolejności Sąd I instancji był jednak zobowiązany do oceny dopuszczalności skargi, a zatem nie stosował powołanych wyżej przepisów. Nie był również uprawniony do umorzenia postępowania na skutek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, ponieważ umorzyć postępowanie można wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie zostało skutecznie wszczęte. W tej sprawie postępowanie nie zostało skutecznie wszczęte z uwagi na niedopuszczalność skargi. Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia "art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności". Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę, a ochrona gwarantowana przez powołane przepisy nie oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny jest uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy wykraczającej poza zakres jego kognicji. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.