III OSK 3069/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 349/20 w sprawie ze skargi Gminy J. R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia średniej ceny jednostki paliwa w Gminie J. R. oddala skargę kasacyjną.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Wojewodę P. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 349/20, którym po rozpatrzeniu skargi Gminy J. R. uchylono rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], stwierdzające nieważność § 3 uchwały nr [...] Rady Gminy w J. R. z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie określenia średniej ceny jednostki paliwa w Gminie J. R. na rok szkolny 2019/2020. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu [...] grudnia 2019 r. Rada Gminy w J. R. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia średniej ceny jednostki paliwa w Gminie J. R. na rok szkolny 2019/2020. W § 3 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa P.. W podstawie prawnej uchwały Rada Gminy podała art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) - dalej: "u.s.g." oraz art. 39a ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.) - dalej: "P.O.". Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Wojewoda P., działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 u.s.g. oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), stwierdził nieważność § 3 opisanej wyżej uchwały Rady Gminy w J. R. Zdaniem Wojewody, uchwały rad gmin w sprawie określenia średniej ceny jednostki paliw w danym roku szkolnym, podjęte na podstawie art. 39a P.O., nie mają charakteru aktów prawa miejscowego. Uchwały takie nie regulują żadnych praw, ani nie nakładają żadnych obowiązków na podmioty będące poza systemem organów realizujących postanowienia takich uchwał, lecz zawierają jedynie postanowienia o charakterze organizacyjnym, przez co stanowią tzw. akt kierownictwa wewnętrznego. Organ podniósł, że wskazany przepis zawiera wzór matematyczny, który umożliwia, według zasad jednakowych dla wszystkich adresatów, obliczenie rekompensaty przysługującej rodzicom w przypadku, gdy to rodzice zapewniają dowóz dziecka do przedszkola, szkoły lub ośrodka. Średnią cenę jednostki paliwa w gminie określa na każdy rok szkolny rada gminy w drodze uchwały, w oparciu o przepis art. 39a ust. 3 P.O., natomiast zgodnie z art. 39a ust. 4 P.O., zwrot kosztów przewozu następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta), a rodzicami. Oznacza to, że uchwały w sprawie określenia średniej ceny paliwa w danym roku szkolnym nie posiadają cech aktu o charakterze generalnym, ani abstrakcyjnym, zaś ich adresatem jest organ wykonawczy gminy. W związku z powyższym uchwały takie mają charakter aktów prawa wewnętrznie obowiązującego sensu stricte i dotyczą wyłącznie działalności jednostki będącej w strukturze urzędu i wchodzą w życie z dniem podjęcia. Nie ma do nich zastosowania wymóg dotyczący ogłaszania aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Gmina J. R., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zwrot kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, Wojewoda naruszył art. 39a ust. 3 P.O. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez dokonanie błędnej wykładni i przyjęcie, że uchwała określająca średnią cenę jednostki paliwa w Gminie J. R. nie stanowi aktu prawa miejscowego. W świetle art. 39a P.O., krąg osób uprawnionych do otrzymania zwrotu kosztów przewozu jest nieograniczony. Przywilej ten przysługuje wszystkim rodzicom zamieszkałym na terenie gminy, jeśli samodzielnie dowożą niepełnosprawne dzieci, młodzież i uczniów do placówek oświatowych. Wobec powyższego, uchwały podejmowane na podstawie wskazanej regulacji zawierają normy powszechnie obowiązujące, adresowane do nieograniczonego kręgu adresatów i wpływające na uprawnienia tych podmiotów. W konsekwencji, podjęte na podstawie art. 39a ust. 3 P.O. uchwały rad gmin dotyczące średniej ceny jednostki paliwa uznać należy za akty prawa miejscowego, bowiem ich odbiorcami są nieokreśleni bliżej rodzice niepełnosprawnych dzieci, młodzieży i uczniów z terenu danej gminy, samodzielnie zapewniający im transport do przedszkoli, szkół i innych placówek oświatowych oraz opiekę podczas tego przewozu. Tym samym, zdaniem strony skarżącej, przyjąć należy, że uchwała zawiera normy o generalnym i abstrakcyjnym charakterze obejmujące swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulujące we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewoda P. błędne uznał, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co stało się podstawą stwierdzenia nieważność § 3 uchwały Nr [...]Rady Gminy J.R., który stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa P.. Przytaczając regulacje prawne zawarte w art. 32 ust. 6, art. 39 ust.4 i 39a ust.1 P.O. Sąd wskazał, że potencjalnymi adresatami normy prawnej zawartej w zaskarżonej uchwale są rodzice dzieci niepełnosprawnych, którzy zdecydowali o samodzielnej realizacji obowiązku dowozu dzieci do szkoły, co odbywa się na podstawie zawartej umowy z organem administracji samorządowej. Adresatami tej normy są również dzieci niepełnosprawne, które w przypadkach określonych w ustawie mają prawo uczestniczyć w zajęciach szkolnych, a nie chcą, czy nie mogą korzystać z przewozu zorganizowanego przez gminę. Zatem sposób określenia adresata i schematu realizacji obowiązku transportu do szkoły przez inny podmiot niż gmina wskazuje, że adresat nosi cechę adresata abstrakcyjnego i odnosi się do bliżej nieokreślonej liczby podmiotów. W ocenie Sądu I instancji przyjąć więc należy, że działanie normy prawnej zawartej w zakwestionowanej uchwale odpowiada aktom prawa miejscowego pomimo, że ustawodawca nie określił expresis verbis w Prawie oświatowym, że jest to akt prawa miejscowego. O tym, czy dana uchwała jest aktem prawa miejscowego decyduje jego treść. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym przyjęto, że kontrolowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie wymaga publikacji, co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 3 uchwały jest stanowiskiem błędnym. W konsekwencji z uwagi na naruszenie przepisów prawa wyżej opisanych, Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda P. powołując się na art. 188 p.p.s.a. i domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie w przedmiocie zrzeczenia się prawa do rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni tj.: 1) art. 39a ust. 1 i ust. 3 P.O., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że adresatami normy prawnej, o której mowa w cyt. przepisach są rodzice niepełnosprawnych dzieci i młodzieży, którzy zdecydowali o samodzielnej realizacji spoczywającego na gminie obowiązku dowozu dzieci do placówek oświatowych, 2) art. 39a ust 3 P.O. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez przyjęcie, że norma prawna wynikająca z art. 39 a P.O. jest normą skierowaną do nieograniczonego kręgu adresatów i wpływającą na uprawnienia tych podmiotów i należy do kategorii aktów prawa miejscowego oraz podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda stwierdził, iż uchwała Rady Gminy J. R. Nr [...] w sprawie określenia średniej ceny jednostki paliwa w Gminie J> R. na rok szkolny 2019/2020 nie spełnia żadnego z warunków określonych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, gdyż nie podlega publikacji na podstawie przepisów szczególnych, zatem jej publikacja byłaby możliwa jedynie przy przyjęciu, że jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zatem rozstrzygnięcie czy przedmiotowa uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące, a zatem ustalenie kto jest adresatem norm postępowania wynikających z tej uchwały. Dalej Wojewoda podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęto pogląd, że akt prawa miejscowego to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/2006). O generalności uchwały decyduje fakt określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego adresata uchwały w sposób generalny. Natomiast abstrakcyjność przepisów uchwały, to nic innego, jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. Ponadto, jak przyjęto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2005 r. (sygn. akt II OSK 134/05), akt prawa miejscowego powinien zawierać regulację praw i obowiązków podmiotów znajdujących się na zewnętrz administracji. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną kwestionowana uchwała Rady Gminy J. R., wbrew stanowisku Sądu, nie ma takiego charakteru. Następnie skarżący kasacyjnie podniósł, że regulacja zawarta w treści art. 39a P.O., zawierająca sposób określenia rekompensaty przysługującej rodzicom z tytułu dowozu dziecka, nie dotyczy bezpośrednio adresata określonego w sposób abstrakcyjny. Nie jest ona źródłem praw i obowiązków mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego i w takim zakresie nie odpowiada walorowi normatywności. Ustalona przez radę gminy średnia cena jednostki paliwa obowiązująca w gminie służy jedynie do "podstawienia" do wzoru zawartego w treści cyt. przepisu i w konsekwencji wyliczenia zwrotu kosztów dowozu dzieci, które to wyliczenie jest dokonywane przez odpowiednie wewnętrzne komórki organizacyjne działające w strukturze urzędu. Ustalona przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego średnia cena jednostki paliwa nie tworzy samodzielnie żadnego uprawnienia dla rodziców dzieci niepełnosprawnych, nie nakłada również na mieszkańców gminy żadnego obowiązku zachowania się w sytuacji wskazanej w przepisie. Określona przez organ stanowiący średnia cena jednostki paliwa stanowi jeden z elementów wzoru matematycznego, przy pomocy którego organ wykonawczy w drodze umowy z rodzicami ustala wysokość rekompensaty kosztów dowozu dziecka. Źródłem uprawnień rodziców jest dopiero umowa zawarta z wójtem, określająca zwrot kosztów przewozu wyliczonych z uwzględnieniem przedmiotowej ceny paliwa, deklarowanej przez rodziców liczby kilometrów przewozu oraz średniego zużycia paliwa dla pojazdu, którym wykonywany jest przewóz. Wojewoda stwierdził, że wbrew wywodom Sądu, dyspozycja zawarta w treści art. 39a ust. 3 P.O. przesądza, iż zawarte w nim normy nie mają generalnego charakteru i nie są skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów na terenie gminy. Podjęta na podstawie tego przepisu uchwała nie zawiera uregulowań będących źródłem praw czy obowiązków obywateli, usytuowanych poza strukturami gminnego aparatu administracji. Jej adresatem są podmioty usytuowane wewnątrz struktury tej jednostki, odpowiedzialne za jej funkcjonowanie w ramach gminy. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego, co uzasadniałoby jej publikację w oparciu o art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina J. R. wnosiła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do ustalenia, czy uchwała Rady Gminy w J.R. z [...] grudnia 2019 r., będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. jest prawem miejscowym, bo tylko to kwestionuje organ nadzoru w związku z treścią § 3 uchwały, stanowiącego o jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa P.. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 39a ust. 3 P.o. Przepis ten stanowi, że średnią cenę jednostki paliwa w gminie określa na każdy rok szkolny rada gminy, w drodze uchwały, uwzględniając ceny jednostki paliwa w gminie. Sąd I instancji stwierdził, że z art. 39a ust. 1 p.o. wynika, iż obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Natomiast ust. 5 tego przepisu stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Wynikające z przedstawionych przepisów rozwiązanie wskazuje, że adresatem uprawnienia do uzyskania zwrotu kosztów przewozu są rodzice dziecka niepełnosprawnego, którzy deklarują samodzielnie realizować transport i opiekę nad niepełnoprawnym dzieckiem uczęszczającym do szkoły lub przedszkola. Natomiast organ nadzoru stoi na stanowisku, że art. 39a P.o. zawiera wzór matematyczny, który umożliwia, według zasad jednakowych dla wszystkich adresatów, obliczenie rekompensaty przysługującej rodzicom, w przypadku gdy to rodzice zapewniają przewóz dziecka lub ucznia do przedszkola, szkoły lub ośrodka. Źródłem uprawnień rodziców nie jest stanowiąca przedmiot sporu uchwała, a dopiero umowa zawarta przez nich z wójtem, określająca zwrot kosztów przewozu. Kalkulacja kwoty zwrotu następuje z uwzględnieniem średniej ceny jednostki paliwa w danej gminie, ustalonej przez właściwą radę gminy w drodze uchwały, w oparciu o art. 39a ust. 3 P.O.. Powyższe stanowisko organu nadzoru należy uznać za błędne. Zauważyć bowiem należy, że oprócz tego, że "jedną z podstawowych cech prawa miejscowego jest ograniczenie jego działania do obszaru (terenu), na którym działa organ uprawniony do stanowienia prawa miejscowego" (zob. E.C. Malisz, Samorządowe prawo miejscowe, Zielona Góra 2001, s. 20), w doktrynie podkreśla się wymóg zgodności prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym. Zgodnie z takim zapatrywaniem "aktem prawa miejscowego posiadającym walor przepisu prawnego powszechnie obowiązującego (...) może być tylko taki przepis, który zawarty jest w wydanym na podstawie ustawy i w celu jej wykonania oraz mieszczącym się w granicach upoważnienia ustawowego akcie wykonawczym, podjętym przez organ upoważniony do stanowienia prawa i należycie ogłoszonym" (M. Kotulski, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny, ST 2001/11, s. 32-33.). Ponadto, akt normatywny generalny ustala normę prawną mającą regulować stosunek społeczny pewnej kategorii, mogący powstać między organem a każdą nieznaną z góry jednostką. Nie budzi wątpliwości to, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała podjęta została przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego (zob. art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g.) i została wydana w granicach upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 39a ust. 3 P.O. W § 1 uchwała określa bowiem średnią cenę jednostki paliwa w gminie w roku szkolnym 2019/2020. W § 2 wykonanie uchwały powierza burmistrzowi, a w § 3 określa datę wejścia jej w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa P.. Wbrew natomiast temu, co twierdzi organ nadzoru, norma zawarta w § 1 uchwały nie służy jedynie do podstawienia do wzoru, o jakim mowa w art. 39a ust. 2 P.O. i wyliczenia zwrotu kosztów dowozu dzieci z niepełnosprawnością przez "wewnętrzne komórki organizacyjne" działające w strukturze gminy. Norma ta skierowana jest przede wszystkim do rodziców dzieci niepełnosprawnych, którzy mają możliwość wyboru: czy skorzystać z bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci organizowanego przez gminę, czy też taki transport zorganizować we własnym zakresie za zwrotem kosztów przez gminę (art. 39a § 1 P.O.). Aby takiego wyboru dokonać świadomie, rodzice muszą znać koszt refundacji przewozu we własnym zakresie, jakiego mogą spodziewać się ze strony gminy. Temu służy ustalenie średniej ceny jednostki paliwa w gminie i w tym znaczeniu uchwała podjęta na podstawie art. 39a ust. 3 P.O. jest dopełnieniem normy ustawowej, zawartej w ust. 1, stanowiącej o prawie wyboru rodziców dzieci niepełnosprawnych, co do rodzaju transportu dzieci do szkoły lub innej placówki oświatowej. Zawarcie umowy z gminą o zwrocie kosztów transportu (ust. 4 art. 39a P.O.) jest już tylko konsekwencją dokonanego wyboru, do dokonania którego niezbędna jest znajomość kosztów refundacji. Stąd też konieczność publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, gdyż powszechna znajomość średniej ceny jednostki paliwa jest niezbędna dla realizacji prawa wyboru przysługującego rodzicom dzieci niepełnosprawnych. Skoro kwestionowana przez organ nadzoru uchwała jest aktem prawa miejscowego, to tym samym nie doszło do naruszenia art. 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz czternastodniowego terminu wejścia w życie uchwały, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.