III OSK 305/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uczelni [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 1441/25 w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Rektora Uczelni [...] w W. w przedmiocie wydania karty przebiegu studiów oddala skargę kasacyjną.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Rektora Uczelni [...] w W. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2025 roku, sygn. akt VII SAB/Wa 1441/25, którym po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez A. P. na bezczynność w przedmiocie wydania karty przebiegu studiów przez w/w organ w pkt I umorzono postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie karty o przebiegu studiów, w pkt II i III stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, z tym, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, w pkt IV oddalono skargę w części dotyczącej zasądzenia sumy pieniężnej, a w pkt V zasądzono na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowoadmnistracyjnego. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2024 roku A. P., będący studentem Uczelni [...] w W. zwrócił się o wydanie karty przebiegu studiów. Uczelnia przez dłuższy czas nie odpowiedziała na wniosek, tłumacząc opóźnienie koniecznością przeprowadzenia weryfikacji ocen oraz wdrażeniem zmian organizacyjnych. W międzyczasie w uczelni ustanowiono zarząd przymusowy, a dokumentacja studentów była częściowo niedostępna z powodu działań organów ścigania. Ostatecznie w dniu 15 maja 2025 roku, już po wniesieniu skargi, wydano skarżącemu zaświadczenie o przebiegu studiów, lecz po przekroczeniu ustawowego terminu. W dniu 18 lutego 2025 roku skarżący powołując się na art. 37 k.p.a. wniósł ponaglenie. W piśmie z dnia 6 marca 2025 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rektora Uczelni w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o wydanie karty przebiegu studiów, wnosząc o zobowiązanie Uczelni do załatwienia wniosku o wydanie karty przebiegu studiów w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że Rektor Uczelni dopuścił się bezczynności w sprawie zainicjowanej wnioskiem o wydanie karty przebiegu studiów oraz stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2 000 złotych oraz zasądzenie na zwrotu poniesionych wszelkich kosztów postępowania według norm przepisanych. W złożonej skardze podniósł zarzuty dotyczące naruszenia: 1) § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 września 2018 r. w sprawie studiów w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że odpisy lub wydruki kart okresowych osiągnięć studenta lub innych dokumentów przewidzianych regulaminem studiów, wydaje się na wniosek osoby, której te dokumenty dotyczą. Odpisy lub wydruki wydaje się w zakresie, w jakim dotyczą wnioskodawcy; 2) art. 8 § 1 i § 2 oraz art. 12 k.p.a. w zakresie, w jakim organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz w zakresie realizacji obowiązku szybkiego i wnikliwego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przedmiot postępowania o wydanie karty przebiegu studiów jest wąski i nie obejmuje kompetencji do analizy czy weryfikacji przez Uczelnię uzyskanych wyników studenta, tj. ustalania praw lub obowiązków podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji Uczelni. Uczelnia może zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jej dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez nią ustawowych kompetencji. Skarżący zaznaczył, że termin na wydanie karty przebiegu studiów lub jego odmowę, wobec braku odpowiednich uregulowań w regulaminie studiów, określony jest w art. 217 § 3 k.p.a. i stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak określony termin, na co zwrócił uwagę skarżący, nakłada na organ, do którego złożono wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania dokumentu, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie bez zbędnej zwłoki. Skarżący zauważył, że Uczelnia w żadnym piśmie nie wskazała na czym polega "prowadzona weryfikacja przebiegu studiów", pomimo że skarżący realizował program studiów, uczestniczyła w zajęciach, realizował zaliczenia i zdawał egzaminy oraz kierował prośbę o wyjaśnienie sprawy. Tymczasem Uczelnia nie odpowiadała na wiadomości i lekceważyła podstawowe prawa obywatelskie skarżącego jako studenta. Skarżący podniósł, że Uczelnia nie wydała mu wnioskowanych dokumentów i nie wskazała jaka jest rzeczywista przyczyna pozostawania w bezczynności. W ocenie skarżącego, działania podejmowane przez Uczelnię mają charakter czynności pozornych, które skutkują naruszeniem zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej. Ponadto, działanie Uczelni doprowadziło do utraty zaufania skarżącego do tej jednostki jako uczelni wyższej realizującej swoje zadania publiczne w oparciu o zapisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. W odpowiedzi na skargę reprezentujący Uczelnię Rektor wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania karty przebiegu studiów w związku z wydaniem skarżącemu zaświadczenia o przebiegu studiów, a w pozostałym zakresie o oddalenie skargi. Ponadto, Rektor Uczelni wniósł o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w odpowiedzi na skargę dokumentów. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rektor Uczelni wyjaśnił na wstępie, że zaświadczenie o przebiegu studiów zostało wydane skarżącemu w dniu 26 marca 2025 roku, co potwierdza korespondencja mailowa znajdująca się w aktach sprawy. W związku z powyższym wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania go do wydania ww. dokumentu, jako bezprzedmiotowego. Następnie Rektor Uczelni podkreślił, że Uczelnia podjęła wszelkie możliwe działania prawne i faktyczne mające na celu jak najszybsze wydanie skarżącemu zaświadczenia o przebiegu studiów, który to dokument nie będzie kwestionowany w dalszym życiu zawodowym skarżącego. Rektor Uczelni podkreślił, że postanowieniem Prokuratora Prokuratury Regionalnej w W. w sprawie o sygn. akt [...] z dnia [...] marca 2024 r. w Uczelni został ustanowiony zarząd przymusowy. Mając na uwadze poczynione w Uczelni ustalenia związane z brakami ocen studentów w systemie informatycznym oraz z zaistniałymi nieprawidłowościami w dotychczasowej procedurze dyplomowania, w trosce o interesy studentów, podjęto decyzję o czasowym wstrzymaniu wydawania przez Uczelnię dokumentów i następnie o weryfikacji ocen każdego studenta tak, aby uzyskany przez niego dokument nie był kwestionowany odzwierciedlając faktyczny, rzeczywisty przebieg kształcenia odbyty przez daną osobę. Rektor Uczelni zaznaczył, że wszelkie działania władz Uczelni podejmowane od dnia 14 marca 2024 r. zmierzały i zmierzają do szybkiego usprawnienia jej funkcjonowania w każdym obszarze, dla dobra całej społeczności akademickiej. Dodał jednocześnie, że zastana w Uczelni przez zarządcę sytuacja była zupełnie niezależna od organu. W świeżo wówczas wdrażanym systemie informatycznym wspierającym tok kształcenia brakowało kilkaset tysięcy ocen - (przy liczbie ponad 20 tysięcy studiujących wówczas w uczelni studentów). Dodatkowo w Uczelni nie było wówczas kluczowych dla jej funkcjonowania instytucji - w tym Senatu - odgrywającego kluczową rolę w procesie zatwierdzenia wzoru dyplomu, co stało się konieczne w związku ze zmianą nazwy Uczelni. Rektor Uczelni podniósł, że od drugiej połowy grudnia 2024 r., w związku z przejęciem czynności związanych z weryfikacją ocen przez Rektora Uczelni dokonano modyfikacji i usprawnień wielu procesów związanych z realizacją wniosków studentów o wydanie dokumentów. Co do możliwości faktycznego wydawania dyplomów Rektor podkreślił, że w dniach [...] listopada 2024 r. przeprowadzono w Uczelni wybory do Senatu, którego pierwsze posiedzenie Senatu odbyło się już w dniu [...] grudnia 2024 r. i to na tym posiedzeniu zatwierdzony został nowy wzór dyplomu Uczelni. Dalej Rektor podkreślił, że Uczelnia sukcesywnie wydaje studentom wnioskowane przez nich dokumenty, co jest zadaniem czasochłonnym zarówno z uwagi na konieczność przeprowadzenia opisanej powyżej weryfikacji, jak i problemów organizacyjno-technicznych związanych z faktem, iż znaczna część dokumentacji znajduje się w posiadaniu organów ścigania. Rektor Uczelni stwierdził, że po stronie organu nie doszło w niniejszej sprawie do bezczynności, w tym do bezczynności o charakterze rażącym. Organ bowiem wydał skarżącemu dokument tak szybko jak tylko formalnie i faktycznie było to możliwe oraz dołożył wszelkiej należytej staranności, wykonując wszelkie możliwe działania mające na celu jak najszybsze wydanie w pełni legalnego dokumentu. W ocenie Rektora Uczelni uchybienie terminowi miało swoje racjonalne uzasadnienie i nie było podyktowane złą wolą organu, czy lekceważeniem obowiązków ustawowych. Rektor Uczelni wskazał, że całokształt opisanych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych stojących za uchybieniem przez niego terminowi na wydanie skarżącemu wnioskowanego przez nią dokumentu nie pozwala stwierdzić, iż mamy w niniejszej sprawie do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Uczelnia znalazła się w całkowicie nadzwyczajnej sytuacji prawnej na skutek czynności podjętych przez organy ścigania, a dążąc do dokonania czynności naprawczych, mających na celu przeprowadzenie czynności weryfikacyjnych poprzedzających wydanie dokumentów urzędowych, a także chcąc uchronić studentów i absolwentów uczelni przed możliwością kwestionowania otrzymanej dokumentacji, zmuszona była przekroczyć ustawowy termin wydania skarżącej karty przebiegu studiów. Ponadto, Rektor Uczelni wniósł o odstąpienie przez sąd od korzystania ze środków przewidzianych w art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podkreślając, że uchybienie terminowi miało swoje racjonalne uzasadnienie i nie było podyktowane jego złą wolą, czy lekceważeniem obowiązków ustawowych. Rektor Uczelni stwierdził, że okoliczności faktyczne, poparte materiałem dowodowym, a także wiedzą notoryjną wynikającą z informacji ujawnianych w mediach wskazują, że Rektor zmuszony był przeprowadzić w ramach swojej struktury szereg działań weryfikacyjnych, naprawczych, a także ukonstytuować nowe organy Uczelni, a ponadto przeprowadzić procedury zatwierdzenia wzoru dyplomu. Obecnie działa natomiast legalnie, a dokumenty są wydawane w najszybszym możliwym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżanym wyroku w punkcie I umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Rektora Uczelni do rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie karty przebiegu studiów, w punkcie II i III stwierdził, że Rektor Uczelni dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku jak w punkcie I, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, w punkcie IV oddalił skargę w pozostałej części, a w punkcie V zasądził od Rektora Uczelni na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że termin do załatwienia sprawy w przypadku zaświadczeń określa art. 217 § 3 k.p.a., zgodnie z którym zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W wypadku natomiast braku możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej, w niniejszym wypadku zaświadczenia o przebiegu studiów, organ wydaje postanowienie o odmowie wydania takiego zaświadczenia. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w związku z tym, że Rektor Uczelni w dniu 15 maja 2025 r. wydał wnioskowane przez skarżącego zaświadczenie o przebiegu studiów, to postępowanie należało umorzyć w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Sąd I instancji podkreślił jednocześnie, że chociaż wydanie przez organ rozstrzygnięcia w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wniosek inicjujący niniejsze postępowanie został złożony do Rektora w dniu 5 czerwca 2024 r. Dlatego Sąd I instancji uznał, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (termin 7 dni, który upłynął w dniu 13 czerwca 2024 r.). Pierwsza czynność Rektora miała bowiem miejsce już po tym terminie (w dniu 1 lutego 2025 r.), kiedy to poinformowano skarżącego o przyczynach zwłoki i niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczono nowy termin na załatwienia sprawy tj. do dnia 30 kwietnia 2025 r. Sąd I instancji stwierdził, że ustalony przez organ Uczelni - Rektora dodatkowy, dość odległy termin do załatwienia wszak nieskomplikowanej sprawy wydania zaświadczenia (do dnia 30 kwietnia 2025 r.) nie wpisuje się w obowiązek rozpoznawania sprawy bez zbędnej zwłoki i nie tłumaczy zasadności jego wyznaczenia. W ocenie Sądu I instancji przedłużenie terminu załatwienia sprawy powinno być podyktowane koniecznością dokończenia podjętych w terminie do załatwienia sprawy czynności procesowych związanych przede wszystkim z postępowaniem dowodowym. Organ zatem może przedłużać termin do załatwienia sprawy w sytuacji, gdy podjął określone czynności procesowe i już wie, że nie zostaną one zakończone w ustawowym terminie do załatwienia sprawy. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że w postępowaniu zaświadczeniowym nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego, ponieważ nie jest to ten rodzaj postępowania (jurysdykcyjnego), które prowadzi do wydania rozstrzygnięcia kształtującego prawa i obowiązki podmiotu. Zresztą, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, władze Uczelni nie wskazały nawet na takie okoliczności, a na problemy prawne i organizacyjne Uczelni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wewnętrzna dezorganizacja czy też dysfunkcja systemu zarządzania jednostką nie mogą zostać uznane za okoliczności uzasadniające przedłużenie czasu trwania postępowania, a czynności podejmowane w sprawie powinny mieć racjonalne uzasadnienie i być niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, charakteryzować się koncentracją materiału dowodowego i dążeniem do szybkiego załatwienia sprawy. W ocenie Sądu I instancji wyznaczenie tak odległego (dowolnego) terminu z pewnością nie wpisuje się we wskazaną powinność organu. Ponadto, Sąd I instancji dodał, że stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania przede wszystkim w taki sposób, aby załatwić sprawę w terminie. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że obiektywnie zatem zaistniała podstawa do stwierdzenia bezczynności. Sąd I instancji doszedł przy tym do przekonania, że bezczynność Rektora Uczelni w rozpoznaniu sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że z nadesłanych akt sprawy oraz wyjaśnień samego organu wynika bowiem, że Rektor procedował niniejszą sprawę w sposób, który nie pozwala uznać, by przekroczenie przez niego ustawowego 7-dniowego terminu na wydanie zaświadczenia było rażące. Bezczynność Rektora nie była bowiem celowa czy też zamierzona i nie wynikała z jego złej woli, lecz stanowiła konsekwencję nadzwyczajnej sytuacji prawnej, w jakiej znalazła się Uczelnia na skutek czynności podjętych przez organy państwowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jej rzecz od Uczelni sumy pieniężnej. Sąd I instancji wskazał, że stan niepewności prawnej (brak potwierdzenia przebiegu studiów) niewątpliwie stanowi dyskomfort, jednakże skarżący nie wykazała żadnych konkretnych i wymiernych szkód czy krzywd, które spowodowała stwierdzona bezczynność. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Rektor Uczelni [...] w W., zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie punktów I, II, III i V oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie skargi skarżącego w całości (art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także oświadczając, że zrzeka się rozprawy. Zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie "art. 37 § pkt 1" w związku z art. 217 § 3 k.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz uznanie, iż organ dopuścił się bezczynności: 1) która to ocena nastąpiła bez uwzględnienia szczególnej sytuacji faktycznej i prawnej Uczelni związanej z ustanowieniem zarządu przymusowego, co skutkowało m.in. odebraniem rektorowi przeważającej części uprawnień ustawowych, a także bez uwzględnienia ilości wniosków (liczonych w tysiącach), spływających do Uczelni w przedmiocie wydania dokumentów - kart przebiegu studiów lub dyplomów - które każdorazowo muszą zostać przed ich wydaniem zweryfikowane od strony prawdziwości i rzetelności ujawnionych danych; 2) bez uwzględnienia szczególnej kwestii, jaką jest konieczność przeprowadzenia weryfikacji wydawanych dokumentów (w tym kart przebiegu studiów i dyplomów), co było zgodne z zaleceniami organów ścigania, względami legalności i rzetelności działań podejmowanych przez Uczelnię; 3) bez uwzględnienia szeregu działań naprawczych podjętych przez Uczelnię w ramach jej struktur nakierowanych na legalność i jakość kształcenia; 4) a nadto bez uwzględnienia faktu usprawnienia przez Panią Rektor procesu weryfikacyjnego po odzyskaniu pełni kompetencji w lutym 2025 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że całokształt szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych istniejących po stronie Uczelni, w szczególności bezprecedensowa w historii szkolnictwa wyższego sytuacja związana z ustanowieniem zarządu przymusowego w trybie przepisów Kodeksu postępowania karnego nad Uczelnią będąca konsekwencją czynności podjętych przez organy ścigania, skutkująca koniecznością przeprowadzenia weryfikacji ocen i zaliczeń po stronie studentów przed wydaniem kart przebiegu studiów lub zaświadczeń o przebiegu studiów (czy dopuszczeniem do egzaminów dyplomowych lub wydaniem dyplomów), a także skutkująca niemożnością korzystania przez Rektora Uczelni z pełni swoich ustawowych kompetencji doprowadziła do przekroczenia 7-dniowego terminu, o którym mowa w art. 217 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej jednak w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie można kwalifikować go jako bezczynności, albowiem Uczelnia dopełniła aktów staranności, by dokument ten skarżącej (i pozostałym studentom) wydać w najkrótszym możliwym terminie, a opóźnienie powstało z przyczyn niezależnych od organu - konieczności przeprowadzenia weryfikacji oraz niemożności sprawowania w pełni zarządu i reprezentacji Uczelni przez Rektora (którego późniejsze działania m.in. przyspieszyły proces weryfikacji). Strona skarżąca kasacyjnie wymieniła szereg okoliczności faktycznych i prawnych stojących jej zdaniem za przekroczeniem terminu oraz zwróciła uwagę na działania naprawcze w ramach struktur Uczelni. Wśród nich wskazała m.in. na to, że obecna Rektor Uczelni powołana została w dniu [...] września 2024 r., jednak pełnię swoich kompetencji mogła uzyskać dopiero z dniem uchylenia zarządu przymusowego, albowiem zarządca przymusowy do dnia [...] lutego 2025 r. uzurpował sobie istnienie swoich wyłącznych kompetencji w bardzo szerokim zakresie co do zarządzania i reprezentowania Uczelni, z pominięciem Rektora. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że jeszcze w okresie przed uchyleniem zarządu przymusowego, a po powołaniu Rektora na stanowisko, zapadły istotne dla funkcjonowania Uczelni decyzje, m.in. wydanie zarządzenia o ogłoszeniu terminu zgłaszania kandydatów do Senatu Uczelni oraz terminie wyborów do Senatu, a po ogłoszeniu wyników wyborów do Senatu, zwołanie pierwszego, a następnie czterech kolejnych posiedzeń Senatu. Z kolei w dniu [...] grudnia 2024 r. w wyniku kontroli prowadzonej przez Ministra Nauki jako uprawnionego organu nadzoru nad Uczelnią, nastąpiło przyznanie, że w zakresie legalności organów uczelnia działała i działa legalnie. Od września 2024 r. Rektor podjęła szereg istotnych decyzji w zakresie powołania kadry oraz w sprawie organizacji struktur akademickich, ze szczególną rolą powołanej Komisji ds. Nadzoru i Uczelnianej Komisji ds. Jakości Kształcenia. Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że od dnia [...] grudnia 2024 r. (data przejścia procesu weryfikacji pod Rektora) do dnia dzisiejszego w Uczelni odbyło się blisko 1100 obron, Uczelnia wydała blisko 1000 dyplomów (kolejne - po obronach - są w przygotowaniu). Uczelnia wydała również 2859 dokumentów związanych z przebiegiem studiów, a zatem tyle już zaświadczeń i kart przebiegu studiów trafiło do rąk studentów. Strona skarżąca kasacyjnie przywołała również przebieg procedury zatwierdzenia nowego wzoru dyplomu w związku ze zmianą nazwy Uczelni, który został zatwierdzony w dniu [...] grudnia 2024 r. Finalnie blankiet dyplomu Uczelni został zaakceptowany i dopuszczony do obrotu prawnego w dniu [...] lutego 2025 r., o czym Komisja do spraw dokumentów publicznych MSWiA poinformowała Uczelnię, która to niezwłocznie po uzyskaniu akceptacji prawnej blankietu dokumentu dyplomu przystąpiła do ich wydawania. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała także, że w Uczelni wydano szereg aktów wewnętrznych, których celem jest zapewnienie legalności i usprawnienie kształcenia w ramach Uczelni i wymieniła ich przykłady. Ponadto wskazała, że mając na względzie wolę zapewnienia kształcenia w pełni zgodnego z przepisami prawa w Uczelni został wdrożony Wewnętrzny System Zapewniania Jakości Kształcenia z pakietem zarządzeń odnoszących się do całego procesu kształcenia prowadzonego w Uczelni. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że dokonuje aktów najwyższej staranności, by jej działalność miała charakter zgodny z prawem, a jakość kształcenia była na najwyższym poziomie, czego wyrazem jest przeprowadzenie szeregu działań naprawczych. W kwestii wydania wnioskowanych tak przez skarżącego, jak i przez innych studentów kart przebiegu studiów strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że po ustanowieniu zarządu przymusowego w Uczelni, mając na uwadze poczynione ustalenia związane z brakiem ocen studentów w systemie informatycznym Uczelni oraz z zaistniałymi nieprawidłowościami w dotychczasowej procedurze dyplomowania, w trosce o interesy studentów, podjęto decyzję o czasowym wstrzymaniu wydawania przez Uczelnię dokumentów i następnie o weryfikacji ocen każdego studenta tak, aby uzyskany przez niego dokument nie był kwestionowany i odzwierciedlał faktyczny, rzeczywisty przebieg kształcenia odbyty przez daną osobę. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że na konieczność podjętego działania weryfikacyjnego w zakresie wszystkich studentów wskazały organy ścigania m.in. w odpowiedzi udzielonej Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że efektem podjętych działań naprawczych i usprawnień jest zrealizowanie przez Uczelnię niemal 3000 wniosków o wydanie kart przebiegu studiów lub zaświadczeń o przebiegu studiów. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnosił o jej oddalenie stwierdzając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Badając ważność prowadzonego w sprawie postępowania wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 20 listopada 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2024 r. poz. 1571 z późn. zm.) określają zasady funkcjonowania systemu szkolnictwa wyższego i nauki w zakresie dotyczącym uczelni publicznych i niepublicznych. W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślić należy, że nie można zatem uznać, że stosunek prawny łączący niepubliczną uczelnię ze studentem posiada jedynie charakter cywilnoprawny, a zatem w zasadzie wyłączona jest możliwość administracyjnoprawnego nadzoru nad tego typu placówką. Kwestie prawidłowości wykonania zobowiązań wynikających z umów cywilnoprawnych nie mają wpływu na gwarancje związane z wykonywaniem przez szkoły prywatne zadań publicznych. Z tego względu wskazać należy, że w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania, na podstawie którego zarzucono Sądowi I instancji naruszenie "art. 37 § pkt 1" w związku z art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 z późn. zm.) - dalej zwanej: k.p.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz uznanie, iż organ dopuścił się bezczynności: 1) która to ocena nastąpiła bez uwzględnienia szczególnej sytuacji faktycznej i prawnej Uczelni związanej z ustanowieniem zarządu przymusowego, co skutkowało m.in. odebraniem rektorowi przeważającej części uprawnień ustawowych, a także bez uwzględnienia ilości wniosków (liczonych w tysiącach), spływających do Uczelni w przedmiocie wydania dokumentów - kart przebiegu studiów lub dyplomów - które każdorazowo muszą zostać przed ich wydaniem zweryfikowane od strony prawdziwości i rzetelności ujawnionych danych; 2) bez uwzględnienia szczególnej kwestii, jaką jest konieczność przeprowadzenia weryfikacji wydawanych dokumentów (w tym kart przebiegu studiów i dyplomów), co było zgodne z zaleceniami organów ścigania, względami legalności i rzetelności działań podejmowanych przez Uczelnię; 3) bez uwzględnienia szeregu działań naprawczych podjętych przez Uczelnię w ramach jej struktur nakierowanych na legalność i jakość kształcenia; 4) a nadto bez uwzględnienia faktu usprawnienia przez Panią Rektor procesu weryfikacyjnego po odzyskaniu pełni kompetencji w lutym 2025 r.". Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim przechodząc do analizy zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1 pkt 1, jak i 3 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca autor skargi kasacyjnej, podobnie zresztą jak art. 145 § 1 pkt 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a., ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 lub 3 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. z "art. 37 § pkt 1" w związku z art. 217 § 3 k.p.a. W pierwszej kolejności należy zatem zwrócić uwagę na to, że autor skargi kasacyjnej w sposób nieprecyzyjny przywołał przepis, którego naruszenie zarzuca Sądowi I instancji, tj. wytykając naruszenie "art. 37 § pkt 1" k.p.a. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest natomiast spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Przyjmując jednak, że intencją strony skarżącej kasacyjnie było sformułowanie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 37 § 1 pkt 1 i art. 217 § 3 k.p.a., podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował przepisów k.p.a., lecz jedynie oceniał prawidłowość ich zastosowania przez Uczelnię, co oznacza, że nie mógłby ich naruszyć podczas orzekania, co już świadczy o wadliwej konstrukcji omawianego zarzutu i tym samym o jego nieskuteczności. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że niezrozumiała jest próba wytknięcia przez stronę skarżącą kasacyjnie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nieuwzględnienia przy ocenie pozostawania przez Rektora Uczelni w bezczynności wskazywanych przez nią okoliczności faktycznych dotyczących jej szczególnej sytuacji w związku z ustanowieniem zarządu przymusowego, konieczności przeprowadzenia weryfikacji wydawanych dokumentów, szeregu podjętych przez nią działań naprawczych, a także usprawnienia przez Panią Rektor procesu weryfikacyjnego, na podstawie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 217 § 3 k.p.a. Art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy prawa strony do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Zgodnie zaś z art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje zaś na podstawie omawianego zarzutu konieczności wniesienia ponaglenia w niniejszej sprawie, czy też oceny dokonanej przez Sąd I instancji sprawy w tym zakresie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest także fakt niedochowania przez Uczelnię terminu wskazanego w art. 217 § 3 k.p.a. Zarzut nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazywanych przez skarżącą kasacyjnie okoliczności towarzyszących prowadzeniu w niej działań naprawczych nie mógł zatem być skutecznie podnoszony jako zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 1 i art. 217 § 3 k.p.a. W związku z treścią omawianego zarzutu dodać także należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę uwzględnił wskazywane przez nią okoliczności faktyczne, co znajduje odzwierciedlenie w uznaniu przez Sąd I instancji braku rażącego charakteru stwierdzonej w sprawie bezczynności. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał wprost, że bezczynność Rektora nie była celowa czy też zamierzona i nie wynikała z jego złej woli, a stanowiła konsekwencję nadzwyczajnej sytuacji prawnej w jakiej znalazła się Uczelnia na skutek czynności podjętych przez organy państwowe, będące jednak następstwem działań naruszających prawo podejmowanych przez Uczelnię. Nie można zatem zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął problemy organizacyjne wskazywane przez Rektora Uczelni w toku postępowania sądowego. Słusznie jednak Sąd I instancji stwierdził, że nie mogą one usprawiedliwić bezczynności Uczelni w przedmiocie wydania skarżącej karty przebiegu studiów. Skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.