III OSK 3020/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Kamil Grabiński po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 231/23 w sprawie ze skargi K.K. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 18 listopada 2022 r. nr DSW-WUN.8016.119.2022.2.MZ w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K.K. na rzecz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego kwotę 480 zł (słownie czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 231/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.K. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 18 listopada 2022 r., nr DSW-WUN.8016.119.2022.2.MZ w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2022 r. K.K., powołując się na 430 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 426 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2022 r., poz. 574), dalej "p.s.w.n.", zwrócił się do Ministra o nakazanie założycielowi uczelni niepublicznej pod nazwą [...], dalej "Uczelnia", jej likwidacji z uwagi na działania Rektora ww. Uczelni, które uniemożliwiają jej funkcjonowanie zgodnie z prawem. W treści ww. pisma wnioskodawca podał, że jest byłym pracownikiem Uczelni, wobec której posiada wierzytelność z tytułu zaległego wynagrodzenia, zasądzoną wyrokiem Sądu Rejonowego [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt [...]. Wnioskodawca wyjaśnił, że egzekucja ww. wierzytelności okazała się bezskuteczna z uwagi na brak środków na koncie dłużnika. Jednocześnie wnioskodawca podał, że zgodnie z jego ustaleniami Uczelnia, na swojej stronie internetowej, jako numer konta przewidziany do dokonywania opłat za studia, podaje numer konta bankowego innego podmiotu. Postanowieniem z dnia 14 września 2022 r. nr DSW-WUN.8016.105.2022.1.KZ Minister, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że przesłanki nakazania założycielowi likwidacji uczelni niepublicznej wymienione są enumeratywnie w art. 430 ust. 1 i ust. 2 p.s.w.n. Wyjaśnił także, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie wskazuje jednak, który z tych sposobów znajduje zastosowanie w konkretnej sprawie administracyjnej. Rozstrzygnięcie kwestii kto jest inicjatorem postępowania, zależy od rodzaju sprawy. Organ wskazał, że z treści art. 430 p.s.w.n., stanowiącego że: "Minister, w drodze decyzji administracyjnej, może nakazać założycielowi likwidację uczelni niepublicznej" można wnioskować, że inicjatywa w zakresie wszczęcia postępowania w tej sprawie należy do Ministra. Dodatkowo, nawet gdyby przepis nie wskazywał wyraźnie, że postępowanie w tej sprawie wszczynane jest z urzędu, to, zgodnie z orzecznictwem, w razie, gdy norma prawa materialnego wyraźnie nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, w przypadku gdy przedmiotem postępowania jest nałożenie obowiązku, przyjmuje się, że postępowanie wszczynane jest z urzędu. W przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania wnioskodawcy w trybie administracyjnym. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2022 r. nr DSW-WUN.8016.119.2022.2MZ, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a., Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Na powyższe postanowienie K.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego. Skarżący podniósł, że posiada interes prawny w przedmiocie nakazania likwidacji opisanej wyżej uczelni. Organ uprawniony do reprezentacji uczelni w całości ignoruje bowiem wyrok Sądu Pracy i konsekwentnie odmawia wypłaty należnych kwot. Natomiast w przypadku nakazania likwidacji uczelni, skarżący będzie w stanie się zaspokoić z majątku likwidowanej uczelni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W motywach powołanego na wstępie wyroku WSA Wskazał, że zgodnie z art. 426 ust. 1 pkt 1 p.s.w.n. w ramach nadzoru nad systemem szkolnictwa wyższego i nauki minister sprawuje nadzór nad uczelniami w zakresie zgodności działania z przepisami prawa oraz prawidłowości wydatkowania środków publicznych. Ponadto, stosownie do treści art. 430 ust. 1 p.s.w.n. minister, w drodze decyzji administracyjnej, może nakazać założycielowi likwidację uczelni niepublicznej, w przypadkach w tym przepisie określonych. Według WSA przepis art. 430 p.s.w.n. nie przewiduje możliwości zainicjowania postępowania w takiej sprawie przez jakikolwiek podmiot. Istotne jest również to, że z treści art. 61 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie wszczyna się na żądanie osoby, która jest stroną w rozumieniu art. 28. W przypadku postepowania w sprawie nakazania założycielowi likwidacji uczelni niepublicznej stroną jest niewątpliwie założyciel oraz uczelnia. Z treści art. 430 p.s.w.n. trudno wywieść aby stroną tego postępowania mógł być również inny podmiot. Na gruncie p.s.w.n., brak jest przepisu, który kreowałby po stronie skarżącego interes prawny we wszczęciu postępowania w sprawie nakazania założycielowi Uczelni jej likwidację. Takie określenie interesu skarżącego w zainicjowaniu postępowania świadczy, zdaniem Sądu I instancji, o istnieniu po jego stronie interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku złożył K.K., zaskarżając w całości ten wyrok. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie; 2. art 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej; 3. art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że Skarżący nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, w sytuacji, gdy z przedstawionych w sprawie okoliczności faktycznych i dowodów wynika, że Skarżący spełnia przesłanki określone w art. 28 k.p.a. 4. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, w sytuacji, gdy wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie został złożony przez stronę, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Edukacji i Nauki wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 426 ust. 1 pkt 1 p.s.w.n. "W ramach nadzoru nad systemem szkolnictwa wyższego i nauki minister sprawuje nadzór nad uczelniami w zakresie zgodności działania z przepisami prawa oraz prawidłowości wydatkowania środków publicznych;" Z kolei przepis art. 430 ust. 1 p.s.w.n. określa kategorie sytuacji, których ziszczenie upoważnia ministra do nakazania założycielowi, w drodze decyzji administracyjnej, likwidacji uczelni niepublicznej. Określona w art. 430 ust. 1 p.s.w.n. kompetencja upoważniająca ministra do nakazania w drodze aktu administracyjnego likwidacji uczelni niepublicznej jest przykładem stosunku i aktu nadzoru. Tego rodzaju stosunek charakteryzuje się tym, że podmiot nadzorujący ma do dyspozycji określone kompetencje nadzorcze względem innego podmiotu wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, poza które nie może wykraczać. Istotą nadzoru jest wyciąganie konsekwencji z zachowania organu podporządkowanego według różnych kryteriów, najczęściej według kryterium legalności. Organ nadzorczy stosuje środki nadzoru, których cechą jest władczość i jednostronne oddziaływanie na podmiot nadzorowany (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s. 216). Nadzór polegający na możliwości ingerencji w prawnie określonych sytuacjach i w prawnie określony sposób, w starszej literaturze jest definiowany jako nadzór weryfikacyjny (por. J. Starościak, Decentralizacja administracji, Warszawa 1960, s. 10 i n.; M. Miemiec, Prewencja i weryfikacja w ramach nadzoru i kierownictwa w ujęciu tradycyjnym, w: C. Kociński (red.), Nadzór administracyjny. Od prewencji do weryfikacji, Wrocław 2006, s. 37-38). Środki nadzoru, którymi dysponuje organ, dzieli się na środki: ad personam i ad meritum. Kompetencja ministra określona w art. 430 ust. 1 p.s.w.n. jest przykładem aktu nadzoru ad meritum. Jak już wspomniano, akt nadzoru jest aktem administracyjnym, czyli władczym działaniem organu administracji publicznej skutkującym wywołaniem konkretnych, indywidualnie oznaczonych, konsekwencji prawnych. Akty nadzoru są zawsze podejmowane przez organ nadzorczy z urzędu. Wniosek podmiotu zainteresowanego o wszczęcie postępowania nadzorczego i wydanie aktu nadzoru może być impulsem dla organu nadzorczego do podjęcia takowego postępowania, jednakże samoistnie nie powoduje wszczęcia postępowania nadzorczego. Z tych też względów zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego (za udział pełnomocnika organu w rozprawie) orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.