III OSK 3019/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Inowrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 705/19 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Inowrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 czerwca 2019 r., nr BD.ZUO.1.470.575.2019.KP.AG w przedmiocie opłaty stałej za usługi wodne oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 5 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Bd 705/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P.S.A. w K. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w I. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni) z 14 czerwca 2019 r., nr BD.ZUO.1.470.575.2019.KP.AG w przedmiocie opłaty stałej za usługi wodne, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2. zasądził od Dyrektora Zarządu Zlewni na rzecz skarżącej spółki kwotę 4 986 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 14 czerwca 2019 r. znak: BD.ZUO.1.470.575.2019.KP.AG Dyrektor Zarządu Zlewni, na podstawie art. 47 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, art. 16 pkt 61 lit. e, art. 271 ust. 1 i ust. 5, art. 273 ust. 6 i ust. 8, art. 298 pkt 1, art. 300 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.; dalej: Prawo wodne, p.w.), § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017r. poz. 2502), określił dla spółki za okres od 1 stycznia 2019r. do 31 grudnia 2019r. opłatę stałą w wysokości 46 625 zł. – za wprowadzanie ścieków – wód pochodzących z odkrywki T. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy spółka wniosła o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że wątpliwości, jakie powstały w niniejszej sprawie, dotyczą opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Jak wynika z art. 16 pkt 61 lit. e) ustawy, ustawowe pojęcie "ścieki" obejmuje m.in. wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. Według Sądu I instancji, należy zgodzić się ze skarżącą, że organ administracji publicznej nie rozważył dostatecznie wnikliwie, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, czy wody pochodzące z odwodnienia (wgłębnego i powierzchniowego) powinny być traktowane jako ścieki w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. e) Prawa wodnego. Nie poddano w szczególności w ogóle analizie tego, czy, stosownie do treści cyt. przepisu, są one "niezanieczyszczone". Okoliczność ta ma decydujące znaczenie w świetle cyt. przepisu. Tymczasem skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie występuje odprowadzanie wód niezanieczyszczonych, pochodzących z odwodnienia i podkreśliła, że jedynym oddziaływaniem na wspomniane wody jest ich przepompowywanie. Zdaniem Sądu I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że skarżąca jest zakładem górniczym i że wprowadzanie takich wód, czyli w ocenie organu ścieków, podlega opłacie z uwagi na treść pozwolenie wodnoprawnego. Organ w żaden sposób nie wykazał, że wody w przedmiotowej sprawie mogą zostać uznane za ścieki, stwierdzając, że wystarczające jest w tym zakresie odniesienie się do treści pozwolenia wodnoprawnego. Ustalenia organu, kwestionowane przez stronę skarżącą, nie mają oparcia w zabranym materiale dowodowym, na który składa się tylko odpis decyzji Marszałka Województwa W. z 23.06.2015r., informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej z 7.05.2019r. oraz reklamacja skarżącej. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, a tym samym stan faktyczny ustalony należy uznać za co najmniej niekompletny. Organ nie ustalił również, czy do górotworu są wtłaczane wody, a jeśli tak, to czy rodzaj i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie. Konieczność dokonania takich ustaleń wynika wprost z treści cyt. art. 16 pkt 61 lit. e) Prawa wodnego. Ponadto, organ nie rozważył i nie ocenił, czy w niniejszej sprawie możliwe jest zastosowanie zwolnienia określonego w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Sąd I instancji zaznaczył, że ustawodawca nie odniósł się w cyt. przepisie do warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (co uczynił w art. 279 pkt 4), dlatego należy uznać, że wolą ustawodawcy było każdorazowe ustalanie przez organ, czy wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) we wprowadzonych wodach nie przekracza 500 mg/l, w oderwaniu od warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wadliwe natomiast jest opieranie się jedynie na wartościach chlorków i siarczanów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. W skardze kasacyjnej Dyrektor Zarządu Zlewni (dalej: skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; 2. zasądzenie na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni kosztów postępowania w niniejszej sprawie z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg. norm prawem przepisanych; 3. wyznaczenie rozprawy i rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie. Wobec powyższego zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Obrazę przepisów prawa przez WSA w Bydgoszczy, tj. art. 279 pkt 3 ustawy Prawo Wodne polegającą de facto na uznaniu, że cytowany przepis prawa odnosi się zarówno do opłaty stałej jak i zmiennej, w sytuacji gdy wykładnia celowościowa cytowanego przepisu, zwłaszcza w kontekście implementacji do krajowego porządku prawnego art. 9 dyrektywy 2000/60/WE różnicująca oba rodzaje opłat i wskazująca ich różnicę, z której wynika, iż opłata stała to skutek rezerwacji i dostępności środowiska wodnego w odróżnieniu do opłaty zmiennej dostarcza wiedzy, iż cytowany przepis prawa nie odnosi się do opłaty stałej, a jedynie do opłaty zmiennej, stąd cytowany przepis na kanwie niniejszej sprawy nie powinien mieć zastosowania, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji; 2. Obrazę przepisów prawa przez Sąd I instancji, tj. art. 271 ust. 5 ustawy Prawo Wodne przez niezastosowanie wprost cytowanego przepisu prawa jak to uczynił organ wydając decyzję, który to przepis wyraźnie wskazuje w jaki sposób należy ustalić opłatę stałą i wprost odsyła do treści pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, co oznacza iż na decyzję w przedmiocie opłaty stałej ma bezwzględny wpływ treść pozwolenia wodnoprawnego, a nie domniemany stan faktyczny, gdyż w oparciu o cytowany przepis opłatę stałą oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym lub zintegrowanym, maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi wyrażonej w m³/sek. co oznacza, że do czasu gdy pozwolenie wodnoprawne nie zostanie zmienione, to miarodajna do obliczenia opłaty stałej jest ilość ścieków określona w tej decyzji, a nie domniemany stan prawny wynikający z charakteru prowadzonej działalności gospodarczej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni z 14 czerwca 2019 r. znak BD.ZUO.1.470.575.2019.KP.AG określającej wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.; 3. Obrazę przepisów prawa procesowego przez Sąd I instancji, tj. art. 7 k.p.a., przez uznanie przez Sąd I instancji, że organ dopuścił się obrazy powyższego przepisu, gdy tymczasem organ wydając decyzję prawidłowo oparł się o obowiązujące w obrocie prawnym pozwolenie wodnoprawne z 23 czerwca 2015 r. znak DSR-II-1.7322.54.2014 na szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu ścieków z wód z odwodnienia wgłębnego zakładu górniczego - Odkrywki T. oraz wód ze zlewni terenowej za pomocą Rowu R9 do rzeki P. w km 13 + 647; 4. Obrazę przepisów prawa procesowego tj. art. 7a k.p.a. poprzez uznanie przez WSA w Bydgoszczy, że w sprawie zachodziły wątpliwości interpretacyjne tego rodzaju, że powinny być interpretowane na korzyść strony w sytuacji gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd de facto nie wskazał jakie wątpliwości interpretacyjne się pojawiły, co uniemożliwia merytoryczną polemikę w tym zakresie, jak również na kanwie niniejszej sprawy zastosowana przez organ prawidłowa wykładnia zastosowanych przepisów prawa nie pozostawiała niejasności interpretacyjnych, które wymagałaby interpretacji na korzyść strony, co miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia; 5. Obrazę przepisów prawa procesowego przez Sąd I instancji, tj. art. 77 § 1 k.p.a. prze uznanie przez Sąd I instancji, ze organ dopuścił się obrazy powyższego przepisu bez wskazania w uzasadnieniu wyroku, jaki materiał dowodowy nie został uwzględniony przez organ, gdy tymczasem organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył zebrany materiał dowodowy, kierował się prawidłowo treścią pozwolenia wodnoprawnego z 23 czerwca 2015 r., a skarżący nie przedłożył żadnych dowodów, które pozwoliłby na poczynienie ustaleń przeciwnych i tym samych uchylenia prawidłowo wydanej decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.; 6. Obrazę przepisów prawa procesowego przez Sąd I instancji, tj. art. 80 k.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że organ dopuścił się obrazy powyższego przepisu, gdy tymczasem organ kierował się obowiązującą w obrocie prawnym decyzją Marszałka Województwa W. z 23 czerwca 2015 r. znak DSR-II-1.7322.54.2014, a strona przeciwna nie przedłożyła na etapie postępowania reklamacyjnego żadnych przeciwnych dowodów, które wymagałaby oceny przez organ przed wydaniem decyzji, tym samym wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, Dyrektor Zarządu Zlewni prawidłowo wydał decyzję określającą wysokość opłaty stałej za okres czasu od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w oparciu o całokształt materiału dowodowego; 7. Obrazę przepisów prawa przez Sąd I instancji, tj. art. 279 ustawy Prawo Wodne polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że strona – spółka powinna być w przedmiotowej sprawie zwolniona z opłat za usługi wodne, gdy tymczasem zgodnie z prawomocnym pozwoleniem wodnoprawnym wydanym przez Marszałka Województwa W. w dniu 23 czerwca 2015 r., znak DSR-II-1.7322.54.2014 wynika, że strona odprowadza do środowiska ścieki, których definicja rozumiana jest zgodnie z przepisami prawa, gdy tymczasem strona - spółka nie kwestionowała w administracyjnym toku instancji decyzji Marszałka Województwa W. z 23 czerwca 2015 r. i nie wnosiła o zmianę pozwolenia wodnoprawnego, zatem należy je uznać za obowiązujące i aktualne w stanie prawnym, a odmienne stanowisko Sądu I instancji, który nie przyjął ustaleń organu wydającego pozwolenie wodnoprawne i nie wziął pod uwagę okoliczności iż skarżący nie przedłożył żadnych dowodów przeciwnych, a jedynie poprzestał na gołosłownej i hipotetycznej jedynie polemice z zaskarżonym rozstrzygnięciem, co miało istotny wpływ na treść wyroku; 8. Obrazę przepisów prawa przez Sąd I instancji, tj. art. 279 pkt. 3 ustawy Prawo wodne polegającą na zastosowaniu nieprawidłowej wykładni cytowanego przepisu, sprowadzającej się do sprzecznego z wykładnią celowością przyjęcia , że w przypadku wprowadzania wód lub ścieków do ziemi przedmiotem ochrony jest jedynie wprowadzanie do wód lub ziemi ścieków złej jakości lub możliwości absorbcji określonej ilości wody, w sytuacji gdy prawidłowo wykładnia celowościowa cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że przedmiotem ochrony w przypadku opłaty stałej jest określona w pozwoleniu wodnoprawnym gotowość środowiska do przyjęcia określonej ilości ścieków lub absorbcji wody, co oznacza że organ jednak prawidłowo i zgodnie z zasadami wykładni celowościowej wydał decyzję określającą wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.; 9. Obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 279 ust. 3 ustawy Prawo Wodne przez WSA w Bydgoszczy przez nieprawidłową wykładnię, i w konsekwencji uznanie, że cytowany przepis odnosi się zarówno do opłaty stałej jak i zmiennej w sytuacji gdy cytowany przepis odnosi się wyłącznie do opłaty zmiennej, zatem nie miał zastosowania na kanie niniejszej sprawy; 10. Obrazę przepisów prawa przez WSA, tj. art. 272 ust. 2 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne poprzez niezastosowanie tych przepisów przy wydaniu wyroku, a z których to przepisów wprost wynika iż opłata stała powinna być obliczana na zasadach ogólnych, z wyłączeniem art. 279 pkt. 3 ustawy Prawo Wodne, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia prawidłowo wydanej decyzji i co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku; 11. Obrazę przepisów prawa przez WSA, tj. art. 279 ustawy Prawo wodne, polegającą na uznaniu że strona – spółka, powinna być zwolniona z opłaty stałej za usługi wodne z tego powodu, że organ wydający decyzję na kanwie analizowanej sprawy nie poczynił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych w zakresie ilości chlorków i siarczanów będących wodami zasolonymi rzeczywiście odprowadzanych do środowiska, w sytuacji gdy z treści prawomocnej decyzji - pozwolenia wodnoprawnego Marszałka Województwa W. z 23 czerwca 2015 r. znak DSR-II-1.7322.54.2014 wynika wprost, iż przedmiotem decyzji jest korzystanie przez spółkę w ten sposób, że odprowadza do niego ścieki wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego Zakładu Górniczego Odkrywki T. oraz wód ze zlewni terenowej za pomocą rowy R9 do rzeki P. w km 13 +647 w rozumieniu definicji ścieków o następujących wskaźnikach zanieczyszczeń: chlorki -1000 mg Cl/1 oraz siarczany 500mg S04/1 oraz pozostałe substancje, a strona nie kwestionowała tej decyzji, która zakłada gotowość środowiska na podstawie rzeczywistego stanu wprowadzania ścieków przez stronę do ich odbioru przez środowisko, zatem nie było podstawy do uznania, że strona winna być zwolniona z opłaty stałej za wprowadzanie ścieków, bądź do uznania, że ścieków nie wprowadza; 12. Obrazę przepisów prawa przez WSA w Bydgoszczy, tj. art. 16 pkt. 61 lit. e, przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie jedynie na podstawie nie popartych dowodami twierdzeń strony, że z technologicznego punktu widzenia wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego są wodami niezanieczyszczonymi i z tego powodu strona powinna być zwolniona z opłaty stałe, w sytuacji gdy z wykładni celowościowej cytowanego przepisu wynika, iż nie ma znaczenia czy wody są przepompowywane czy też nie i jakim procesom technologicznym podlegają w związku z działaniem przedsiębiorstwa, natomiast decydujące znaczenie ma okoliczność, aby wtłaczane wody były niezanieczyszczone, co pozostaje w sprzeczności z treścią pozwolenia wodnoprawnego, z którego wynika iż organ wydający to pozwolenie po przeprowadzeniu postępowania dowodowego uznał, że odprowadzane wody są jednak wodami zanieczyszczonymi, określając dopuszczalne wskaźniki zanieczyszczeń i obligując stronę do ich monitorowania, zatem w sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym prawomocnej decyzji wodnoprawnej brak było wątpliwości, że odprowadzane przez stronę wody do środowiska są jednak wodami zanieczyszczonymi, zwłaszcza że strona nie przedłożyła składając reklamację wyników pomiarów zanieczyszczeń; 13. Obrazę przepisów prawa procesowego przez WSA w Bydgoszczy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a przez błędne ich zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, iż organ wydając decyzję określającą wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz ust. 3 i 5 oraz art. 279 pkt 3 Prawa wodnego i tym samym uchylił prawidłowo wydaną decyzję, co zdaniem Sądu I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ nie naruszył wskazanych przepisów prawa i prawidłowo ustalił, że nie zachodzą na kanwie niniejszej sprawy podstawy do zwolnienia strony z obowiązku uiszczenia opłaty stałej, a także dostatecznie wyjaśnił, że wody pochodzące z odwodnienia są ściekami w oparciu o treść pozwolenia wodnoprawnego i jego zakres jak również w oparciu o treść rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502 ze zm.), które to dokumenty (decyzja- pozwolenia wodnoprawne i treść rozporządzenia) stanowią jedyna wiążącą i miarodajną podstawę do określenia wysokości opłaty stałej; 14. Obrazę przepisów prawa procesowego przez WSA w Bydgoszczy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez błędne ich zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, iż organ wydając decyzję określającą wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w sytuacji gdy organ wydając zaskarżoną decyzję nie uchybił w żaden sposób cytowany przepisom, w szczególności wyczerpał inicjatywę dowodową w niniejszym postępowaniu, uwzględnił całokształt okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 15. Obrazę przepisów w prawa procesowego przez WSA w Bydgoszczy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ dopuścił się obrazy powyższego przepisu wydając decyzję, w sytuacji gdy w uzasadnieniu wyroku po pierwsze nie podano na czym owa obraza przepisu miała polegać, co uniemożliwia merytoryczną polemikę w tym zakresie, po wtóre jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ prawidłowo w uzasadnieniu wskazał, które fakty uznał za udowodnione i z jakiego powodu, jakie zastosował przepisy prawa wydając decyzję i czym się kierował stosując te przepisy jak również obliczając wysokość opłaty stałej, co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrok Sądu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie z następujących względów: Po pierwsze Sąd I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przekonującej argumentacji aby organ dopuścił się przy wydaniu decyzji co do opłaty stałej naruszenia powyższych przepisów, przeciwnie w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego. Sąd nawet nie wskazał na czym miało polegać naruszenie art. 7 k.p.a., 7a § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., co uniemożliwia merytoryczną polemikę skarżącemu w niniejszej sprawie. Analiza uzasadnienia pozwala na stwierdzenie, że na kanwie niniejszej sprawy nie było żadnych wątpliwości interpretacyjnych, które zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. wymagałyby dokonania wykładni na korzyść strony w sytuacji gdy ratio legis rozróżnia opłaty stałej i zmiennej, zgodnie z dyrektywą Rady UE sprowadza się do różnicowania sytuacji opłaty zmiennej ustalanej na bazie ilości rzeczywiści wprowadzanych do środowiska ścieków, od opłaty stałej, którą ustala się na podstawie innych kryteriów i która związana jest z tzw. gotowością środowiska do przyjęcia określonej ilości ścieków lub absorbcji wody, która wynika z treści pozwolenia wodnoprawnego. Z nieznanych przyczyn i zarazem w ocenie autora niniejszej kasacji niesłusznie Sąd przyjął, że wprowadzane do środowiska wody nie są ściekami, skoro takie ustalania zapadły ponad wszelką wątpliwość w pozwoleniu wodnoprawnym. Niezrozumiałe jest również przyjęcie, że strona tylko przepompowuje wodę bez zanieczyszczeń, skoro brak było dowodów strony w tym zakresie. Jedynie na marginesie należy zwrócić uwagę, że stężenie chlorków i siarczanów nie musi być stałe i w dniu przykładowego poboru próbek może być korzystne z punktu widzenia strony dla zwolnienia z opłaty, a innego dnia może korelować z górna granicą wskaźnika wskazanego w pozwoleniu wodnoprawnym i stanowić ściek. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ w oparciu o niekwestionowany stan faktyczny wynikający z pozwolenia wodnoprawnego oraz w oparciu o normę art. 271 ust. 5 ustawy Prawo Wodne prawidłowo i wyczerpująco dokonał ustaleń faktycznych, prawidłowo oparł decyzję o ilość ścieków ustalonych w decyzji i tym samym prawidłowo ustalił stan faktyczny. Według skarżącego kasacyjnie, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji dotyczącym konieczności szerszego prowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji, gdyż mogłoby to skutkować wzruszalnością decyzji ostatecznej w postaci pozwolenia wodnoprawnego. Jak słusznie zauważył organ w wydanej decyzji rolą strony, a nie organu jeśli twierdzi, że zmieniły się okoliczności faktyczne w zakresie składu chemicznego odprowadzanej do środowiska wody było wystąpienie o zmianę pozwolenia wodnoprawnego. Przyjęcie przy obliczeniu opłaty stałej innych ustaleń co do stanu faktycznego, składu chemicznego odprowadzanej wody niż te , które poczyniono w funkcjonującym w obrocie pozwoleniu wodnoprawnym prowadziłoby do sprzecznej z przepisami prawa wzruszalności decyzji ostatecznej, prawomocnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni z 14 czerwca 2019r. nr BD.ZUO.1.470.575.2019.KP.AG w przedmiocie opłaty stałej za usługi wodne. Biorąc pod uwagę istotę sporu w niniejszej sprawie, która dotyczy charakteru prawnego opłaty stałej za wprowadzanie ścieków – wód pochodzących z odkrywki oraz uwzględniając komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem należało odnieść się do nich łącznie wskazując co następuje. Po pierwsze, w związku z wejściem w życie Prawa wodnego z 20 lipca 2017 r. nastąpiła zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi. Przepisy tej ustawy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie korzystania z wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (V., C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". Powołaną zasadę reguluje również art. 191 ust. 2 Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm., TFUE). W prawie polskim zasadę tę wyraża art. 86 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość «zanieczyszczania» środowiska. W orzecznictwie TS dotyczącym stosowania zasady "zanieczyszczający płaci" w odniesieniu do ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego zwrócono uwagę na potrzebę uwzględnienia zasady proporcjonalności. Według TS, "Państwa Członkowskie powinny uwzględniać inne źródła zanieczyszczenia podczas wdrażania dyrektywy oraz, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne, nie mogą przerzucać na rolników kosztów usuwania zanieczyszczeń niemających koniecznego charakteru. Z tego punktu widzenia, zasada "zanieczyszczający płaci" odzwierciedla zasadę proporcjonalności. To samo odnosi się do zasady naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła". (zob. wyrok TS z 29.04.1999 r., C-293/97, T., ECR 1999, nr 4, poz. I-2603). W piśmiennictwie zwrócono także uwagę, że właściwie każdy przejaw korzystania z wody wiąże się z powstaniem, bezpośrednio lub pośrednio, szeroko pojętych zanieczyszczeń, w tym przede wszystkim zanieczyszczeń w postaci ścieków (m.in. bytowych, przemysłowych, pochodzących z przemysłowej hodowli zwierząt). Można zatem powiedzieć, że związek zasady "zanieczyszczający płaci" z prawem wodnym jest szczególnie silny (zob. G. Rząsa, Zasada "zanieczyszczający płaci" i jej zastosowanie w sądowej wykładni przepisów prawa wodnego, ZNSA 2023, nr 1, s. 24). Według TS: "Artykuł 191 ust. 2 TFUE i art. 9 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one istnieniu opłaty za korzystanie z wód śródlądowych w celu wytwarzania energii elektrycznej, takiej jak opłata będąca przedmiotem spraw rozpatrywanych w postępowaniach głównych, która nie zachęca do efektywnego użycia wody ani nie ustanawia mechanizmów na rzecz zachowania i ochrony publicznych zasobów wodnych i której sposób naliczania jest całkowicie oderwany od możliwości spowodowania szkód w publicznych zasobach wodnych i skoncentrowany jest wyłącznie na zdolności generowania przez wytwórców energii hydroelektrycznej dochodów". (Wyrok TS z 7.11.2019 r., C-105/18, LEX nr 2735807). Po drugie, pozwolenie wodnoprawne w niniejszej sprawie zostało wydane na podstawie nieobowiązującej już ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. e) Prawa wodnego z 2001 r., za "ścieki" należało uznawać wprowadzane do wód lub do ziemi: "wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie". Zestawienie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. e) Prawa wodnego z 2001 r. oraz art. 16 pkt 61 lit. e) Prawa wodnego prowadzi do wniosku, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania pozwolenia wodnoprawnego, w świetle pierwszego z wymienionych przepisów (lege non distinguente), niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych stanowiły ścieki, którymi nie są już pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej: p.w.), zgodnie z art. 16 pkt 61 lit. e) tej ustawy. Z tego względu, w procesie wykładni przepisów stanowiących podstawę nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty stałej należy uwzględnić aktualne znaczenie poszczególnych pojęć, którymi się posłużono w pozwoleniu wodnoprawnym. Definicja legalna z art. 16 pkt 61 lit. e) p.w. nakazuje bowiem przyjąć, że wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego należy, co do zasady, uznawać za ścieki, jednakże poza dwoma wskazanymi w tym przepisie wyjątkami. Organ nie dokonał oceny, czy wyjątki te mają w tej sprawie zastosowanie, co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Po trzecie, zgodnie z art. 279 pkt 3 p.w., zwolnione jest z opłat za usługi wodne wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. Z literalnego brzmienia tego przepisu nie wynika jednoznacznie, czy zwolnienie to odnosi się tylko do opłat stałych, czy też tylko do opłat zmiennych. W ocenie organu, zwolnienie z opłat na podstawie powołanego przepisu dotyczy tylko opłaty zmiennej. Natomiast w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym Spółce maksymalna wartość sumy chlorków i siarczanów w wodach zasolonych wprowadzanych do wód została określona na poziomie wyższym niż wynika z art. 279 pkt 3 p.w., co wyklucza zastosowanie tej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy jednak w tym zakresie podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Z art. 279 pkt 3 p.w. nie wynika, że zwolnienie z opłaty odnosi się wyłącznie do opłat zmiennych. Obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne został określony z art. 268 Prawa wodnego. Ponadto w art. 270 ust. 8 powołanej ustawy prawodawca doprecyzował, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków składa się z opłaty stałej i opłaty zmiennej. Uznać zatem należy, że brak jest podstaw do ograniczenia zwolnienia z opłaty tylko do opłaty zmiennej. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej, wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Zgodnie bowiem z art. 7a § 1 k.p.a., obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. i mającym zastosowanie do postępowań administracyjnych wszczętych po tym dniu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W rozpoznawanej sprawie nie występowały sporne interesy stron jak również nie dotyczyła ona interesu osób trzecich. Nie występują też przesłanki uzasadniające odmowę jego zastosowania określone w art. 7a § 2 k.p.a. W procesie wykładni art. 279 pkt 3 p.w. nie można pominąć argumentów związanych z wykładnią celowościową. Celem wprowadzenia odpłatnej usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków do ziemi lub do wód jest ochrona środowiska przed odprowadzeniem ścieków złej jakości. Podmiot odprowadzający ścieki, mając wpływ na ich ilość i jakość, przez wprowadzenie zwolnienia z opłaty jest motywowany do podejmowania rozwiązań umożliwiających uzyskanie jak najbardziej bezpiecznej dla środowiska ich jakości, co w efekcie przekładać się powinno na obniżenie kosztów prowadzonej działalności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organu, że brak było możliwości zwolnienia z opłaty, bowiem w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna wartość sumy chlorków i siarczanów w wodach zasolonych wprowadzanych do wód została określona na poziomie wyższym niż wynika z art. 279 pkt 3 p.w. Z powyższego wynika, że zdaniem organu dla zwolnienia z opłaty decydujące znaczenie mają poziomy zanieczyszczeń określone w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym. Należy jednak zauważyć, że w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w rozpoznawanej sprawie wielkości poszczególnych zanieczyszczeń zostały określone na poziomie maksymalnym, co oznacza, że rzeczywisty ich poziom nie może przekroczyć określonych wartości. Niewykluczone jest jednak, że poziom ten może być znacznie od nich niższy i spełniać warunek określony w art. 279 pkt 3 p.w., zgodnie z którym wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w wodach (ściekach) nie może przekraczać 500 mg/I. Zaakceptowanie stanowiska organu mogłoby potencjalnie prowadzić do sytuacji, w której podmiot posiadający pozwolenie wodnoprawne wyznaczające wielkości zanieczyszczeń na poziomie niższym niż określone w art. 279 pkt 3 ustawy Prawo wodne korzystałby permanentnie ze zwolnienia z opłaty stałej, niezależnie od rzeczywistej jakości ścieków, natomiast podmiot, któremu w pozwoleniu wodnoprawnym wielkości zanieczyszczeń określono na poziomie powyżej 500 mg/l, zawsze ponosiłby opłatę stałą pomimo, że rzeczywista jakość ścieków nie przekraczałaby wskazanego wyżej poziomu. Spółka wskazuje, że nie przekracza wartości przewidzianych w art. 279 pkt 3 p.w., ale ustalenia w tym zakresie powinny zostać poczynione przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wątpliwości tego rodzaju nie można rozstrzygnąć w toku postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ Sąd I instancji nie prowadzi postępowania dowodowego i nie może w tym zakresie "zastępować" organu. Sąd I instancji prawidłowo więc orzekł, że w tej sprawie doszło w sprawie do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a wskazane okoliczności nie zostały rozważone przez organ, który przyjął wadliwą i niekorzystną dla strony wykładnię art. 279 pkt 3 p.w. Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2012 r., II OSK 343/19, z 16 maja 2023 r., III OSK 2388/21. Po czwarte, powyższe oznacza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, podnoszące zarówno naruszenie prawa materialnego jak i prawa procesowego, nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.