III OSK 301/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia E. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 października 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 616/24 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 20 czerwca 2024 r., nr SKO.60.36.2024 w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji wydanej w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 24 października 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 616/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę Stowarzyszenia E. z siedzibą w B. (dalej: strona skarżąca, strona skarżąca kasacyjnie, Stowarzyszenie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: SKO, Kolegium organ odwoławczy) z 20 czerwca 2024 r., nr SKO.60.36.2024, w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji wydanej w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona skarżąca kasacyjnie i w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) art. 151 p.p.s.a. (poprzez jego zastosowanie) oraz art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. (poprzez ich niezastosowanie) w związku z art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie (a) pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie przez SKO (a wcześniej Starostę) art. 113 § 2 k.p.a. wyrażające się w uznaniu, że wniosek Stowarzyszenia wykracza poza zakres art. 113 § 2 k.p.a. i zmierza do ustalenia stanu faktycznego tj. rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych rozstrzygających o kwalifikacji zakładu E.B. jako zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, podczas gdy ten stan faktyczny został (powinien być) ustalony przez Starostę skoro we fragmencie decyzji objętej wnioskiem wprost skonstatowano: "określono rodzaj i ilość wykorzystywanej energii, materiałów, surowców i paliw oraz sposób magazynowanie surowców, między innymi w kontekście przepisów dotyczących "poważnych awarii". Starosta rozstrzygnął więc "negatywnie", że zakład E.B. nie stwarza zagrożenia wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Wniosek Stowarzyszenia nie zmierza do ustalenia stanu faktycznego, ale wyjaśnienia, na podstawie których z tych informacji (określonych, o czym pisze Starosta w pozwoleniu zintegrowanym) dokonano kwalifikacji (negatywnej) zakładu E.B. pod kątem zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Wyjaśnienie wątpliwości obejmuje zaś nie tylko uchybienia językowe, ale również uchybienia w zakresie spójności jej treści (wewnętrznej koherencji), czego dotyczył wniosek. Te naruszenia art 113 § 2 k.p.a. przez organy administracji dawały podstawę do uchylenia postanowień organów obydwu instancji, 2) art. 151 p.p.s.a. (poprzez jego zastosowanie) oraz art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie) w związku z art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie SKO pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie przez SKO art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., co się wyraża zaniechaniem przez SKO przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarzutów zażalenia oraz zaniechaniem dokonania subsumpcji i poprzestaniem na abstrakcyjnych i ogólnych rozważaniach dotyczących instytucji wyjaśnienia wątpliwości, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyartykułowanej w art. 15 k.p.a. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie w całości postanowienia organu odwoławczego, jak również uchylenie utrzymanego ww. postanowieniem postanowienia Starosty Olsztyńskiego (dalej: Starosta, organ I instancji) z 17 kwietnia 2024 r., znak GŚ-II.6222.4.2024.KP, odmawiającego wyjaśnienia wątpliwości odnośnie do stwierdzenia zawartego w pozwoleniu zintegrowanym GŚ-11.6222.11.2018.KP z 24 czerwca 2019 r., tudzież orzeczenie o kosztach sądowych, w tym zastępstwa radcowskiego według norm prawem przewidzianych, ewentualnie o uchylenie przedmiotowego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych. Stowarzyszenie oświadczyło także, iż nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej, a mianowicie w pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że kwestia tego, czy zakład E.B. Spółka z o.o. z siedzibą w B. jest zakładem stwarzającym zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, o którym mowa w art. 248 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, była w jej ocenie sporna w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego. W toku postępowania administracyjnego podnoszono bowiem, że ww. zakład powinien być do takich zakwalifikowany, zaś organ I instancji występował o wyjaśnienia w tym zakresie do inwestora. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła również, że w jej ocenie zakres wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie wykraczał poza ramy określone treścią przepisu art. 113 § 2 k.p.a., albowiem przepis ten nie dotyczy tylko wyjaśnienia uchybień językowych (semantycznych czy syntaktycznych), lecz ma szerszy zakres. Wedle oceny strony skarżącej orzecznictwo, jak i doktryna wskazują, że obejmuje on także uchybienia w zakresie spójności treści decyzji (wewnętrznej koherencji), a taki był w istocie zakres złożonego wniosku. W orzecznictwie wyrażono bowiem między innymi pogląd, iż decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na prowadzącego instalacje obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Zaniechanie należytej staranności w prawidłowym i czytelnym formułowaniu rozstrzygnięcia decyzji może skutkować problemami z oceną intencji organu oraz wątpliwościami co do tego, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na prowadzącego instalacje nałożone i może w istocie rzutować na prawidłowe wypełnianie warunków udzielonego pozwolenia i ewentualne ich egzekwowanie. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, zgłoszony w skardze zarzut naruszenia art. 151 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 113 § 2 k.p.a., który w jej ocenie naruszyły organy obydwu instancji, odnosi się do oddalenia skargi przez Sąd I instancji w świetle okoliczności, iż postanowienia organów obydwu instancji powinny były zostać uchylone. Ze zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału wynika bowiem, że badana decyzja jest niejasna, nie tylko dla skarżącego kasacyjnie, lecz również Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie, który sprawuje kontrolę eksploatowania instalacji w zgodzie z pozwoleniem zintegrowanym. Dalej zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, WSA oddalając skargę naruszył również art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie), które to naruszenie ma charakter wynikowy w stosunku do naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie wynika to z faktu, iż doszło do naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem strony skarżącej orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, które wydały decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tymczasem w zażaleniu na postanowienie organu I instancji podniesiono, iż z jednej strony w decyzji będącej przedmiotem badania w niniejszej sprawie, jest wskazane, że określono rodzaj i ilość wykorzystywanej energii, materiałów, surowców i paliw oraz sposób magazynowanie surowców, między innymi w kontekście przepisów dotyczących "poważnych awarii"; zaś z drugiej strony w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji wskazano, że w treści tabeli nr 2 nie określono, które materiały i surowce były zakwalifikowane jako "substancje niebezpieczne", w związku z czym nie określono szczegółowo "przewidywanej ilości substancji niebezpiecznej mogącej znaleźć się w zakładzie", o której mowa w art. 248 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Do zarzutów tych wedle strony skarżącej kasacyjnie organ odwoławczy nie odniósł się, to zaś świadczy, że została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 124 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie ww. skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie domagała się wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Starosty Olsztyńskiego 24 czerwca 2019 r., znak GŚ-II.6222.11.2018.KP w sprawie udzielenia E.B. sp. z o.o. B. ul. [...], [...] B. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych - płyt wiórowych, o maksymalnej zdolności produkcyjnej 3 100 m3 na dobę, która obejmuje urządzenie do termicznego przekształcania odpadów innych niż niebezpieczne o maksymalnej zdolności przetwarzania 4,16 tony odpadów na godzinę oraz urządzenia spalania paliw o łącznej nominalnej mocy 167,143 MW na terenie zakładu oraz objęcia pozwoleniem zintegrowanym instalacji spawania ustalając dla niej warunki wprowadzania do środowiska substancji lub energii na zasadach określonych dla pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. We wniosku skarżąca zwróciła się z żądaniem wyjaśnienia treści ww. decyzji w zakresie: jakie dane zostały zawarte w pozwoleniu zintegrowanym co do materiałów i surowców w kontekście przepisów dotyczących "poważnych awarii" w związku z treścią uzasadnienia decyzji: "Na podstawie informacji zawartych we wniosku, w pozwoleniu określono rodzaj i ilość wykorzystywanej energii, materiałów, surowców i paliw oraz sposób magazynowania surowców, między innymi w kontekście przepisów dotyczących poważnych awarii". Przedmiotem skargi było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie wydane na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.). Przepis art. 113 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość dokonywania wykładni decyzji przez organ, który ją wydał. Wykładnia decyzji ma prowadzić do usunięcia niejasności co do treści decyzji administracyjnej, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością, utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA/Ka 1612/96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA1560/01 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie ustaleń organu wyjaśniającego mieści się więc stwierdzenie, że decyzja została sformułowana w sposób niepozwalający na zrozumienie jej sensu lub zrozumienie go w sposób, który prowadziłby do różnych wykluczających się wyników wykładni. Dotyczyć to może zatem uchybień językowych (semantycznych lub syntaktycznych). Wyjaśnienie treści decyzji nie może natomiast co do zasady obejmować pytań o niezawarte w jej treści elementy, oznaczałoby to bowiem żądanie przeprowadzenia rozumowań inferencyjnych, opartych na wnioskowaniach prawniczych i wiązałoby się w istocie z żądaniem sformułowania nowej treści decyzji, jeśli nie wydania nowej decyzji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1529/10). Wyjaśnienie wątpliwości nie może również polegać na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej, lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumie jej sens. Organ przy przedstawianiu tego wywodu nie może wyjść jednak poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji organ - co już wyżej podkreślono - nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy ani też go uzupełniać. Ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, mogą być uchylone w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 622/01). W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może natomiast stanowić konkurencji ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Przyjmuje się też w orzecznictwie, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1582/16). Nie jest dopuszczalne zastosowanie trybu wykładni do wprowadzenia do treści rozstrzygnięcia elementu, którego w decyzji rozstrzygającej sprawę brak (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 912/18). Merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym ewentualnie w jednym z trybów nadzoru (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 240/177, 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1262/16). W świetle przedstawionych wyżej poglądów judykatury wyznaczone regulacją art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu administracji publicznej jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Tymczasem skarżąca w istocie dąży do weryfikacji decyzji z 24 czerwca 2019 r. przez uzupełnienie o kwestie wskazane we wniosku o wyjaśnienie wątpliwości. W trybie art. 113 § 2 k.p.a. czynić tego nie wolno, podobnie jak dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też doprowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia, czy też pozostawać z nim w sprzeczności. Przy wyjaśnieniu treści decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania tej decyzji. Istota i granice przewidzianego w art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienia treści decyzji nie pozwalają na jego wykorzystanie do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. Biorąc pod uwagę cel instytucji wskazanej w art. 113 § 2 k.p.a., strona nie może za pośrednictwem wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji korygować tej decyzji, a do tego dąży skarżąca. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości podziela stanowisko Sądu I instancji co do braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 113 § 2 k.p.a. Wniosek skarżącej zmierzał bowiem do ustalenia przesłanek faktycznych podjętego rozstrzygnięcia, tj. ustalenia stanu faktycznego w zakresie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych rozstrzygających o kwalifikacji zakładu jako zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, co wykracza poza zakres wynikający z art. 113 § 2 k.p.a. Zasadnie zatem Sąd I instancji zgodził się z organami administracji publicznej, które uznały, że żądanie skarżącej nie dotyczyło niejasności decyzji z 24 czerwca 2019 r., lecz zmierzało do ustalenia, jakie dane i w jaki sposób zostały wykorzystane przez organ przy kwalifikacji zakładu w kontekście regulacji dotyczących poważnych awarii przemysłowych. Wskazać należy, że elementy pozwolenia zintegrowanego determinuje treść art. 211 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54; dalej: p.o.ś.). Organ w decyzji objętej wnioskiem uznał, że przedmiotowy zakład nie należy do "zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej", a zatem regulacja art. 248 ww. ustawy nie stanowiła bezpośredniej podstawy rozstrzygnięcia. Treść decyzji odnosiła się do "awarii" w rozumieniu art. 211 ust. 6 pkt 9 p.o.ś., a nie do "poważnej awarii przemysłowej", o której mowa w art. 248 ust. 1 p.o.ś., co – zgodnie z zasadami wykładni językowej i techniki prawodawczej – stanowi pojęcie odrębne i musi być rozumiane odmiennie. Wniosek skarżącej kasacyjnie zmierzał w istocie do poznania motywów faktycznych rozstrzygnięcia oraz do ponownej oceny ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej na etapie postępowania wyjaśniającego, w tym oceny ryzyka wystąpienia poważnej awarii. Tego rodzaju zarzuty odnoszą się do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego oraz realizacji zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a więc mogą być przedmiotem kontroli instancyjnej lub sądowej rozstrzygnięcia, nie zaś wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Tryb ten służy jedynie usunięciu wątpliwości co do normatywnej treści decyzji, mogących utrudniać jej wykonanie, a nie uzupełnianiu uzasadnienia decyzji lub rekonstrukcji przesłanek faktycznych jej wydania. Stanowisko skarżącej kasacyjnie zmierzające do zastąpienia środków zaskarżenia wnioskiem o wykładnię decyzji, było zatem niezasadne. W świetle powyższych okoliczności stanowisko Sądu I instancji odnośnie do braku podstaw do wyjaśnienia treści decyzji Starosty Olsztyńskiego 24 czerwca 2019 r. było prawidłowe. W konsekwencji niezasadny jest sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 113 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 124 § 2 oraz art. 15 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 124 § 2 k.p.a. Sam fakt, że uzasadnienie postanowienia nie zawiera szczegółowego omówienia wszystkich zarzutów zażalenia, nie oznacza naruszenia tych przepisów, jeżeli z jego treści wynika, iż organ odwoławczy rozpoznał sprawę co do jej istoty oraz przedstawił motywy rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie musi polegać na szczegółowym odnoszeniu się do każdego argumentu strony. Nie można także mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Istota zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a., sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a nie wyłącznie do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Oznacza to obowiązek ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Model postępowania odwoławczego nie ma charakteru kasacyjnego, jednak realizacja zasady dwuinstancyjności nie wymaga polemicznego odniesienia się w uzasadnieniu do każdego zarzutu środka zaskarżenia, jeżeli z treści rozstrzygnięcia wynika, że sprawa została rozpoznana co do jej istoty. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia przez oba organy postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest ono prowadzone, tj. ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny materiału dowodowego oraz dokonania stosownych rozważań prawnych, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Sama okoliczność, że organ odwoławczy nie odniósł się wprost do wszystkich zarzutów odwołania, nie przesądza jeszcze o naruszeniu art. 15 k.p.a., jeżeli brak ten nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1303/23; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1746/21). W konsekwencji, w realiach niniejszej sprawy, skoro organ odwoławczy ponownie rozpoznał sprawę administracyjną, dokonał jej merytorycznej oceny oraz przedstawił motywy rozstrzygnięcia w sposób pozwalający na kontrolę instancyjną i sądową, uznać należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zachowana, a zarzut jej naruszenia nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.