III OSK 2982/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.N. i M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt II SAB/Rz 76/24 w sprawie ze skargi P.N. i M.N. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Rz 76/24, oddalił skargę P.N. i M.N. (dalej: "skarżący") na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 28 maja 2024 r. M.N. i P.N. zwrócili się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "organ" lub "PPIS") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuściowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania Państwa urzędu? 2. Czy Państwa urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie to dlaczego? 3. Według informacji od prof. Iwony Paradowskiej-Stankiewicz ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania Państwa urzędu? 4. Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponowi odpowiedzialność za te ustalenia? 5. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu? 6. Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? 7. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne? 8. Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowanie? 9. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym? 10. W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia? 11. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności. 12. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie? 13. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt SK 81/19 kalendarz szczepień nie stanowi źródła obowiązkowych szczepień w związku z powyższym w oparciu o jaką podstawę prawną (który artykuł) uważacie Państwo, że akurat te szczepienia są obowiązkowe i wymagane w stosunku do naszego dziecka? Organ, pismem z 3 czerwca 2024 r., nr PSE.1331.7.2024, udzielił skarżącym odpowiedzi na wniosek, przy czym na pytania nr od 2 do 8 oraz nr 13 udzielił odpowiedzi merytorycznej, a w stosunku do pozostałych poinformował skarżących, że pytania te nie dotyczą informacji publicznej będącej w posiadaniu organu. Pismem z 5 czerwca 2024 r. skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność organu w zakresie rozpoznania ich wniosku dostępowego z 28 maja 2024 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przywołanym wyrokiem z 17 września 2024 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że jeżeli adresat wniosku, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") dysponuje żądaną informacją publiczną, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.i.d.p. udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ zachował termin na udzielenie odpowiedzi wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek z 28 maja 2024 r. wpłynął do organu 29 maja 2024 r., odpowiedzi zaś udzielono 3 czerwca 2024 r. pismem doręczonym skarżącym 4 czerwca 2024 r. Spór sprowadza się do oceny udzielonej informacji. Sąd wskazał, że w treści wniesionej skargi skarżący podnieśli, iż organ udzielił im niewyczerpującej odpowiedzi na zadane pytania i odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych sugerowali, że stanowi to o bezczynności organu w przedmiotowej sprawie. W ich ocenie organ miał obowiązek albo udzielić wyczerpującej odpowiedzi na zadane pytania albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Dokonując kontroli postępowania organu w zakreślonych wyżej granicach, Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem bezczynności. Odpowiedź na pytania zadane przez skarżących – w zakresie posiadanych przez organ informacji publicznych – została udzielona niezwłocznie. Sam fakt, że udzielona informacja nie jest satysfakcjonująca dla skarżących, nie oznacza bezczynności po stronie organu. W zakresie pytań od nr 2 do 8 i nr 13 organ udzielił odpowiedzi na pytania skarżących, odnosząc się do meritum sprawy. Na pytanie zmierzające do ustalenia, czy organ posiada listę osób dorosłych uchylających się od szczepień stwierdził, że danych takich - tj. osobnej listy osób uchylających się od szczepień powyżej 19 roku życia – nie posiada. Na pytanie o statystyki wykonywania szczepień u osób narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej - stwierdził, że nie gromadzi danych z podziałem na różne narodowości, w tym również wymienione w zapytaniu. Na pytanie w kwestii odraczania szczepień organ podkreślił, że lekarze wykonujący podstawowy zakres opieki zdrowotnej nie są uprawnieni do odraczania tychże szczepień, a opóźnienie szczepienia bądź odstąpienie od niego wynika z innych przyczyn, które organ przytoczył. Na pytania w kwestii odnotowanych przypadków zdarzeń wskazanych w pytaniach od 5 do 7 organ wskazał na ilość i charakter stwierdzonych zdarzeń, bądź na brak stwierdzonych zdarzeń w okresie, o który zapytywali skarżący. W odpowiedzi na pytania nr 1 i nr 8, tj. o okres utrzymywania się odporności po szczepieniu oraz o ilość nieporządnych odczynów poszczepiennych za które wypłacono odszkodowanie – organ stwierdził, że nie gromadzi takich danych. Przy czym w kwestii odporności podkreślił, że są to dane z zakresu literatury medycznej, które nie stanowią informacji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe oznacza, że organ udzielił wystarczająco precyzyjnej i wyczerpującej odpowiedzi na postawione mu pytania. Fakt, że skarżący oczekiwaliby obszerniejszej odpowiedzi organu nie stanowi o pozostawaniu organu w bezczynności. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obowiązek organu w zakresie udzielenia informacji publicznej dotyczy informacji, które organ zgromadził w ramach wykonywania swoich obowiązków, które w dalszym ciągu posiada i w stosunkowo nieskomplikowany sposób może udostępnić na żądanie zainteresowanej osoby. Organ nie ma obowiązku poszukiwać odpowiedzi na zadane pytania, ani poszukiwać osób czy instytucji, które mogłyby zainteresowanym takiej odpowiedzi udzielić. Tego rodzaju działanie nie mieści się w zakresie udzielania informacji publicznej. W zakresie obowiązku udzielania informacji publicznej nie mieści się też udzielanie informacji o obowiązującym prawie, ani udzielanie informacji wynikających z fachowej literatury medycznej - nie znajduje tu zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Jeśli zatem organ nie prowadzi konkretnych statystyk – czy to według kryterium wieku, czy też narodowości osób szczepionych bądź uchylających się od szczepień – to na pytanie zadane w oparciu o te kryteria nie będzie w stanie udzielić odpowiedzi. Nie ma przy tym ani obowiązku, ani możliwości modyfikowania zadanego przez stronę pytania. W sytuacji, gdy organ nie może udzielić odpowiedzi na zadawane pytanie, z uwagi na brak informacji, o którą chodzi w pytaniu – zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można uznać, że organ pozostaje w bezczynności. Analogicznie, jeśli chodzi o ustalanie listy przeciwskazań do szczepień oraz ponoszenie odpowiedzialności za te ustalenia - skoro wspomniane zadanie nie wchodzi w zakres działań organu i organ nie posiada takich informacji, to udzielona w niniejszej sprawie odpowiedź pomimo tego, że nie zawiera treści żądanej przez skarżących, jest także odpowiedzią wyczerpującą to zagadnienie. Nie budziło również sprzeciwu Sądu pierwszej instancji stanowisko organu, że informacje objęte pkt 9-12 nie stanowią informacji publicznej, do której udzielenia właściwy był PPIS. Zakres jego działania określa ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 14 marca 1985 r. (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 338). Wśród zadań wymienionych w art. 1-6a tej ustawy nie wymieniono zadań, których dotyczyłyby zadane przez skarżących w pkt 9-12 pytania, jak również omówionych wyżej pkt 1, 4 i 8. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił również, że właściwą formą udzielenia odpowiedzi była przyjęta przez organ forma pisemna, a nie jak żądali tego skarżący - decyzja administracyjna. W ustawie o dostępie do informacji publicznej forma decyzji została zastrzeżona wyłącznie dla sytuacji dotyczących informacji publicznych, objętych chronioną tajemnicą - art. 5 ust. 1 u.d.i.p.; sytuacji, w której strona żądając ujawnienia informacji publicznej będącej jednocześnie informacją przetworzoną nie wykazała, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; bądź dla umorzenia postępowania - art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W sytuacji natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, właściwą formą udzielonej odpowiedzi jest forma pisemna bez konieczności zachowania szczególnej formy. Skarżący od powyższego wyroku wywiedli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zarzucili orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że PPIS udostępnił skarżącym informacje publiczne zgodnie z wnioskiem skarżących, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania. Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p, poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącym informację publiczną zgodnie z ich wnioskiem, podczas gdy w ocenie skarżących organ nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania. Zarzut ten nie mógł jednak odnieść skutku. Przechodząc do oceny powyższego zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W związku z treścią omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako zarzut niezastosowania art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, LEX 120212; wyrok NSA z 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, LEX 2013; wyrok NSA z 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nieskutecznym. Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że skarżacy na podstawie zarzutu niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, upatrując wadliwości działania Sądu pierwszej instancji w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie odpowiedzi organu na wniosek skarżących o udostępnienie informacji publicznej. Naruszenia ww. przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w błędnym w jej ocenie przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że organ udzielił pełnej i wystarczającej odpowiedzi na zadane przez skarżących pytania. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. okazał się niezasadny przede wszystkim z tego powodu. Należy przypomnieć, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną, jak wskazano powyżej, musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego. W realiach niniejszej sprawy w dość lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie doszło do przedstawienia argumentacji odnoszącej się do naruszenia przepisów wskazanych w treści zarzutu, która pozwoliłaby na ustalenie jednego z ustawowych sposobów naruszenia prawa, który może być kwestionowany w drodze skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał tym samym możliwości dokonania merytorycznej kontroli podniesionego zarzutu. Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.