III OSK 296/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Wód Polskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1033/21 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 23 marca 2021 r. nr 32/2021/KUZ w przedmiocie obowiązku likwidacji wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Z. S. na rzecz Prezesa Wód Polskich kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1033/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z. S. (dalej: "skarżący") na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 23 marca 2021 r. nr 32/2021/KUZ w przedmiocie obowiązku likwidacji wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) i zasądził zwrot kosztów (pkt II). Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z 13 lutego 2020 r. znak WA.ZUZ.6.421.533.2019.KK Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Warszawie (dalej: "organ I instancji") nałożył na skarżącego obowiązek likwidacji urządzenia wodnego służącego do ujmowania wód podziemnych, wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina (...), tj. studni głębinowej wraz z otworem wiertniczym, ustalając również warunki oraz termin likwidacji przedmiotowego urządzenia wodnego. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego organ decyzją z 3 września 2020 r. nr 130/2020/KUZ uchylił w całości pkt I zaskarżonej decyzji i orzekł o nałożeniu na A. S., Z. S., K. S. i K. S. 1., współwłaścicieli działki nr [...] w m. Z. gm. (...), obowiązek likwidacji wyżej wskazanego urządzenia wodnego utrzymując w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 28 września 2020 r. nr 81/2020/KUZ organ wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z 3 września 2020 r., następnie decyzją z 13 listopada 2020 r. nr 148/2020/KUZ na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "K.p.a.") uchylił własną decyzję z 3 września 2020 r. oraz uchylił w całości punkt I. decyzji organu I instancji nakładając na Pana A. S. i Pana Z. S., współwłaścicieli działki nr [...] w m. Z. gm. (...), obowiązek likwidacji urządzenia wodnego. W pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ decyzją z 23 marca 2021 r. nr 32/2021/KUZ utrzymał w mocy swoje własne rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. W odpowiedzi organ wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Sąd zważył, że organ dokonał wadliwej wykładni przepisu art. 64a ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm., dalej: "P.w.") i art. 131 ust. 2 oraz uchybił przepisom procesowym w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy we wznowionym postępowaniu odnośnie do kwestii wszczęcia postępowania legalizacyjnego. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że art. 64a ust. 5 P.w. należy wykładać nie tyle literalnie co celowościowo i systemowo. To więc, że użyto w nim stwierdzenia "nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji" nie oznacza, że decyzja musi zostać skierowana do wszystkich aktualnych właścicieli nieruchomości na której znajduje się sporne urządzenie, bez względu na to, kto owo urządzenie w ramach samowolnego działania wykonał. W sytuacji w której współwłaściciel nieruchomości, który nie był sprawcą samowoli w zakresie wykonania urządzenia wodnego i o niej nic nie wiedział, a zarazem który nie czyni jakichkolwiek przeszkód w jego rozbiórce, a wręcz o nią wnosi, to nakładanie na niego obowiązku naruszałoby konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej i indywidualizacji dolegliwości rozstrzygnięcia organu. Sąd zwrócił uwagę, że w niektórych sytuacjach możliwe jest nałożenie obowiązku likwidacji urządzenia wodnego na jego sprawcę, będącego jednocześnie współwłaścicielem nieruchomości i nienakładanie tego obowiązku na pozostałych współwłaścicieli. Jak wskazano w wyroku WSA w Gliwicach z 24 maja 2013 r. sygn. akt II SA/GI 1482/12 dla przebiegu postępowania w przedmiocie likwidacji urządzenia wodnego bez znaczenia pozostaje kwestia tytułu prawnego do nieruchomości, na której urządzenie takie się znajduje. Wobec ustalonych okoliczności sprawy oraz stanowiska A. S. (niebiorącego udziału w wykonaniu urządzenia wodnego, a także wnoszącego o jego rozbiórkę), jak również ze względu na brak przymiotu właścicielskiego po stronie K. S. i K. S. 1., należało rozważać nałożenie tego obowiązku na sprawcę samowoli - skarżącego. Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił uwagę na naruszenie przez organ obowiązku działania w sposób lojalny względem strony oraz budowania zaufania obywateli do organów państwa - art. 8 § 1 K.p.a. W sprawie naruszono również art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia kwestii jaką jest to, czy względem studni toczy się postępowanie legalizacyjne. Organ przyjął, że skarżący nie wykazał, aby zainicjował lub uzyskał pozwolenie wodnoprawne na sporną studnię w trybie legalizacyjnym z art. 64a ust. 1 P.w. z 2001 r. W ocenie WSA organ winien poinstruować skarżącego, że jeżeli nie zainicjuje postępowania legalizacyjnego względem spornej studni, to organ będzie zobowiązany podjąć dalsze działania w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem tj. likwidacji urządzenia wodnego. W postępowaniu przeprowadzonym przez organ zaniechano takich czynności. Organ, pomimo wyraźnego wskazania we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy faktu wystąpienia o legalizację studni, poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że strona tego nie wykazała. Tymczasem w tego rodzaju sytuacji należało co najmniej wezwać skarżącego do udokumentowania zainicjowania postępowania legalizacyjnego lub też należało zwrócić się do miejscowo właściwego organu wód polskich o informację, czy takie postępowanie zostało rzeczywiście wszczęte i w jaki sposób się ewentualnie zakończyło. Z wypowiedzi strony wynika, że jest ona bardzo zainteresowana legalizacją studni. Nie można było zatem tej okoliczności pozostawić bez głębszej analizy. Jeśli natomiast wniosek o legalizację złożono do organu niewłaściwego, ten winien go przekazać zgodnie z kompetencją od organu odpowiedzialnego za jego załatwienie. W powyższej sytuacji za uzasadnione uznano zarzuty nr 2 i 3 skargi (ten ostatni jedynie w zakresie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, a to art. 64a ust. 1 i 5 oraz art. 123 ust. 2 w zw. z art. 64a ust. 1 i 5 P.w. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "P.p.s.a."), przez ich niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu że miejsce posadowienia urządzenia wodnego pozostaje każdorazowo bez wpływu na jego własność, i doprowadziło Sąd do konkluzji, iż organ w sposób niewłaściwy określił podmiot obowiązany do realizacji nałożonego obowiązku, co miało wpływ na wynik sprawy, (przyjęcie, że własność gruntu, na którym posadowione jest urządzenie wodne pozostaje bez znaczenia dla własności samego urządzenia w przedmiotowym postępowaniu). 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4, tj. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej, pobieżne, zbyt ogólnikowe uzasadnienie stanowiska Sądu odnośnie relacji własności urządzenia wodnego do własności gruntu, na którym jest ono posadowione oraz poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania przez organ. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za czynności radcy prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym drugiej instancji, tj. za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed NSA w Warszawie, a także rozpoznanie skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest zasadna. Uwzględnieniu podlegał zarzut błędnej wykładni art. 64a ust. 1 i ust. 5 P.w. Stosownie do postanowień art. 64a ust. 1 P.w. "[j]eżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację (...)." Z kolei zgodnie z art. 64a ust. 5 P.w. "[j]eżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku." Skorelowana treść obu cytowanych przepisów tworzy spójną całość normatywną regulującą tryb i sposób postępowania w razie wykonania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wynika z nich, że właściciel urządzenia wodnego jest uprawniony do zainicjowania postępowania legalizacyjnego wykonanego urządzenia wodnego, a jeżeli tego nie uczyni, względnie jeżeli do legalizacji nie dojdzie, organ nakłada na tego właściciela w drodze decyzji obowiązek likwidacji urządzenia wodnego. Treść art. 64a ust. 1 i ust. 5 P.w. jest jednoznaczna w zakresie odnoszącym się do sporu powstałego na gruncie niniejszej sprawy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że adresatem decyzji nakładającej obowiązek likwidacji urządzenia wodnego wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego jest jego właściciel. Sporne w niniejszej sprawie jest ustalenie zakresu normatywnego znaczenia pojęcia "właściciel urządzenia wodnego". Nie ulega wątpliwości, że systemowe regulacje prawne kształtujące podmiotowy zakres prawa własności znajdują się w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2020 r. poz. 1740, ze zm. – publikator aktualny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej w skrócie: "KC"). Zgodnie z art. 47 § 1 KC część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Za część składową rzeczy uznaje się wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego – art. 47 § 2 KC. Z kolei po myśli art. 48 KC z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania – zasada superficies solo cedit. Z przyjętych przez prawodawcę rozwiązań wynika zatem, że co do zasady każde urządzenie trwale związane z gruntem stanowi jego część składową i nie może stanowić odrębnego przedmiotu własności. W realiach niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, że urządzeniem wodnym, którego likwidację nakazano decyzją z 23 marca 2021 roku jest studnia głębinowa wraz z otworem wiertniczym zlokalizowana na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina (...). Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że przedmiotowe urządzenie wodne stanowi część składową gruntu, na którym się znajduje, a zatem nie może stanowić odrębnego od tego gruntu przedmiotu własności, chyba że przepis ustawy stanowi inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przepisy Prawa wodnego z 2001 roku przewidują rozwiązania szczególne, przełamujące rygory zasady superficies solo cedit. I tak zgodnie z art. 216 ust. 5 P.w. urządzenia wodne, które zostały wykonane albo są wykonywane przez Wody Polskie na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi lub na będących własnością Skarbu Państwa nieruchomościach niebędących gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, stanowią własność Skarbu Państwa. Z treści powołanego przepisu wynika, że prawodawca dopuszcza rozdzielenie prawa własności urządzenia wodnego od prawa własności gruntu, nawet jeżeli urządzenie to stanowi jego część składową. Sytuacje takie stanowią jednak wyjątek i muszą być intepretowane ściśle. Nie ulega wątpliwości, że studnia głębinowa zlokalizowana na działce nr [...] w miejscowości Z. nie stanowi własności Skarbu Państwa. Nie ma również innych przepisów szczególnych, które pozwalałyby uznać, że jest ona urządzeniem wodnym stanowiącym odrębny od gruntu przedmiot własności. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA, że w sytuacji, gdy urządzenie wodne zostało wykonane wyłącznie przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości bez wiedzy lub zgody pozostałych współwłaścicieli, to decyzję nakazującą likwidację takiego urządzenia można nałożyć tylko na "inwestora", a więc na współwłaściciela, który to urządzenie wodne wykonał. Kierowanie się zasadami słuszności i sprawiedliwości społecznej jest w takim układzie uzasadnione jedynie pozornie. Uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że relacje pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości mają co do zasady charakter cywilnoprawny – art. 195 i nast. KC. Ewentualne szkody i roszczenia o ich naprawienie, powstałe w związku z koniecznością likwidacji urządzenia wodnego przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości podlegają "rozliczeniu" w trybie cywilnoprawnym. W systemie prawnym obowiązują zatem regulacje prawne pozwalające dochodzić wzajemnych roszczeń pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, w sytuacji gdy wyłącznie jeden z nich wykonał urządzenie wodne objęte nakazem likwidacji. Odnoszące się do tej materii relacje pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości w żaden sposób nie wpływają jednak, na podmiotowy zakres stosowania art. 64a ust. 5 P.w. Organ administracji publicznej w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 64a ust. 5 P.w. co do zasady nie jest zobowiązany do ustalania, jaki podmiot wykonał urządzenie wodne, lecz czy urządzenie to zostało wykonane bez pozwolenia wodnoprawnego, kto jest jego właścicielem i czy ten właściciel wystąpił o jego legalizację, albo czy wydano w tym przedmiocie decyzję negatywną. Z wyłożonymi wnioskami nie pozostają w sprzeczności postanowienia art. 123 ust. 2 zd. pierwsze P.w., który stanowi, że "[p]ozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń." Cytowany przepis potwierdza, że uzyskanie zgody wodnoprawnej na wykonanie urządzenia wodnego nie przełamuje ogólnych zasad kształtujących podmiotowy zakres prawa własności nieruchomości i urządzeń wodnych. Samo prawo do wykonania urządzenia wodnego na danej nieruchomości nie wchodzi swoim zakresem w prawo właściciela tej nieruchomości, nie ogranicza tego prawa w zakresie koniecznym do zrealizowania pozwolenia wodnoprawnego. To podmiot będący adresatem pozwolenia wodnoprawnego, aby go zrealizować, powinien dysponować prawem do nieruchomości, na której będzie wykonane urządzenie wodne. Nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku WSA posiada wszystkie wymagane treścią powołanego przepisu elementy, w tym przyjęty stan sprawy oraz wyjaśnioną podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sam fakt, że skarżący kasacyjnie zasadnie kwestionuje oceny prawne Sądu pierwszej instancji nie potwierdza skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przywołane przez uczestnika postępowania – Z. S. - w piśmie z 23 kwietnia 2025 roku okoliczności odnoszące się do zniesienia współwłasności działki nr [...] nie mają w sprawie znaczenia. Postanowienie w tym przedmiocie zostało wydane przez Sąd Rejonowy w Grójcu w dniu 5 stycznia 2023 roku, a więc już po wydaniu skarżonej decyzji 23 marca 2021 roku. Sądowoadministracyjna kontrola działania administracji publicznej przez pryzmat zgodności z prawem, co do zasady, uwzględnia stan prawny i faktyczny – odpowiednio – obowiązujący i występujący na dzień podjęcia tego działania. Z tego względu zmiany właścicielskie powstałe po wydaniu decyzji z 23 marca 2021 roku nie mają wpływu na efekt jej sądowoadministracyjnej kontroli. Z wyłożonych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając ponownie sprawę WSA uwzględni oceny prawne sformułowane w części zważającej niniejszego uzasadnienia, w szczególności w zakresie rozumienia użytego w art. 64a ust. 5 P.w. zwrotu "właściciel urządzenia wodnego". O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023r. poz. 1935 ze zm.).