III OSK 2946/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 października 2024 r. sygn. akt I SAB/Sz 143/24 w sprawie ze skargi J.J. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.J. na rzecz Wójta Gminy [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 października 2024 r., sygn. akt I SAB/Sz 143/24, oddalił skargę J.J. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. J.J. (dalej: "skarżący") w dniu 13 lipca 2024 r. za pomocą poczty elektronicznej złożył do Wójta Gminy [...] (dalej: "organ" lub "Wójt") wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: "Proszę o przesłanie zwrotnie mailem elektronicznej wersji projektów organizacji ruchu dla dróg gminnych na terenie [...]". W odpowiedzi na ten wniosek Wójt, powołując się na art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), w piśmie z 24 lipca 2024 r. o nr IKO.7230.48.2024.RT poinformował skarżącego, że nie posiada ww. projektów zapisanych w wersji cyfrowej. Organ wskazał, że przedmiotowe opracowania w części graficznej zawierają mapy wielkoformatowe i w związku z powyższym dostęp do wnioskowanych danych jest możliwy wyłącznie w siedzibie Urzędu Gminy [...]. Pismo organu zostało przesłane do skarżącego za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 24 lipca 2024 r. W dniu 4 sierpnia 2024 r. skarżący, po uprzednim poinformowaniu organu, że pismo Wójta nie stanowi załatwienia wniosku, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z 13 lipca 2024 r. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przywołanym powyżej wyrokiem z 9 października 2024 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki przedmiotowe i podmiotowe przemawiające za udostępnieniem skarżącemu wnioskowanych informacji. W myśl art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.; dalej: "u.s.g.") wójt (odpowiednio burmistrz) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z mocy art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Działania dotyczące organizacji ruchu zawierają informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na mocy przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl zaś art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z powyższej regulacji wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien spotkać się z reakcją jego adresata w terminie 14 dni od wpływu wniosku, która w zależności od okoliczności danej sprawy – może polegać na: 1) przekazaniu żądanych danych w drodze czynności materialno-technicznej w sposób i w formie określonych we wniosku, 2) dokonanej decyzją administracyjną odmowie przekazania informacji (art. 16 i art. 17 u.d.i.p.), 3) pisemnym przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., 4) powiadomieniu o konieczności wniesienia opłaty wynikającej ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy przekazania informacji zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., 5) powiadomieniu, że żądana informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie wskazanej we wniosku stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p., 6) powiadomieniu, że informacja nie stanowi informacji publicznej albo że adresat wniosku nią nie dysponuje. Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi natomiast wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje odpowiednich czynności przewidzianych w art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2 lub art. 16 u.d.i.p. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że wystosowanie przez Wójta w dniu 24 lipca 2024 (w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) pisma informującego skarżącego (w trybie art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) o przyczynach braku możliwości udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem, z jednoczesnym wskazaniem sposobu i formy, w jakiej informacja może być udostępniona, powoduje, że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o bezczynności organu. Ponadto skarga na bezczynność organu została wniesiona 4 sierpnia 2024 r., zatem przed upływem terminu do załatwienia sprawy. Z tych przyczyn Sąd uznał zarzut bezczynności skierowany przeciwko Wójtowi za nieuzasadniony, przedwczesny. Końcowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że bez wpływu na powyższą ocenę pozostać musiała argumentacja skarżącego co do posiadanych przez organ możliwości technicznych do udostępnienia żądanej informacji w sposób określony we wniosku, gdyż takie okoliczności podlegają badaniu dopiero w sprawie ze skargi na decyzję umarzającą postępowanie o udostępnienie informacji publicznej. Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając orzeczenie w całości. Na podstawie na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 14 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że stanowi on podstawę do automatycznego wydłużenia terminu do rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej, podczas gdy norma przepisu art. 14 ust. 2 u.d.i.p. nie wyłącza obowiązku zastosowania przez organ terminów do rozpoznania wniosku o dostęp do informacji, b) art. 14 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że mimo, iż wnioskodawca poinformował organ już 24 lipca 2024 r. o fakcie, że wnosi o udostępnienie informacji w formie przez siebie wnioskowanej, organowi przysługiwał kolejno termin 14 dni na oczekiwanie na złożenie wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, a następnie na załatwienie sprawy w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., tj. poprzez wydanie przez organ decyzji umarzającej, do której stosuje się wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także odnoszące się do terminów załatwiania spraw (art. 35 i nast. k.p.a.). Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku określonym w art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; zwanej dalej: "p.p.s.a."), bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały wskazane w art. 174 p.p.s.a. Wedle jego pkt 1 podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyinterpretowywanie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny nie ma także obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdyż wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z: 19 marca 2014 r., II GSK 16/13; 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do obowiązków autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny może uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyroki NSA z: 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; 22 września 2010 r., II FSK 764/09; 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i wskazano jako naruszone art. 14 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 tej ustawy oraz art. 14 ust. 2 u.d.i.p. samodzielnie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W pierwszej kolejności należy podnieść, że powołane wyżej przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mają charakter procesowy, a nie materialnoprawny, zarzut skargi kasacyjnej został zatem niewłaściwie skonstruowany, brak w nim bowiem wykazania istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Normy prawa materialnego są to bowiem normy określające treść uprawnień lub obowiązków, tj. sposób zachowania się ich adresatów w sferze prawa administracyjnego, przy czym adresatami tymi są podmioty znajdujące się poza administracją publiczną (tak J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 89). Normy procesowe natomiast wprowadzają sformalizowane reguły działania organów, stanowiąc jednocześnie gwarancje procesowe dla adresatów działań organów administracji. Należy wskazać, że zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Powyższe regulacje mają charakter procesowy, określają bowiem sposób działania podmiotu zobowiązanego oraz terminy załatwiania sprawy. Już z powyższych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku. Nadto jednak trzeba podnieść, że organ właściwie zastosował normę art. 14 ust. 2 u.d.i.p., co trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji. Powiadomienie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., dotyczy sytuacji braku możliwości (braku środków technicznych) udostępnienia informacji publicznej w sposób lub w formie zgodnych z wnioskiem. Wybór sposobu i formy udostępnienia żądanej informacji publicznej stanowi ustawowe prawo wnioskodawcy, a podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest w tym zakresie związany żądaniem wniosku i nie może dokonywać jego samodzielnej modyfikacji. Powiadomienie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., powinno zawierać określenie przyczyn braku możliwości udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, wskazanie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie oraz wskazanie skutków niezłożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu w terminie 14 dni od tego powiadomienia, w postaci umorzenia postępowania. Pismo podmiotu zobowiązanego z dnia 24 lipca 2024 r. zawiera dwa pierwsze elementy, nie zawiera natomiast elementu trzeciego, jednakże z uwagi konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej kwestia ta nie może stanowić o ich skuteczności, gdyż kwestii tej w zarzutach nie podniesiono. Nadto w treści pisma powołano właściwą podstawę prawną, to jest art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a skarżący kasacyjnie w piśmie z 24 lipca 2024 r. odwołał się do treści art. 14 u.d.i.p. Skarga do sądu administracyjnego została wniesiona 4 sierpnia 2024 r., a zatem w dacie, gdy nie upłynął jeszcze termin wskazany w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., trafnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że podmiot zobowiązany nie pozostawał w dacie wniesienia skargi do sądu w bezczynności. Należy też podnieść, że przepisy art. 35 k.p.a. i następne nie mają zastosowania na etapie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej do momentu, gdy nie ziszczą się przesłanki wydania decyzji administracyjnej. Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest zatem błędne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania.