III OSK 2944/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Zarządu Dróg w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lipca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 399/24 w sprawie ze skargi W. L. na bezczynność Powiatowego Zarządu Dróg w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 399/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.L. (dalej także jako "wnioskodawca" albo "skarżący") na bezczynność Powiatowego Zarządu Dróg w [...] (dalej "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: - stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (punkt 1 sentencji wyroku); - stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku); - umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku (punkt 3 sentencji wyroku); - zasądził od Powiatowego Zarządu Dróg w [...] na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt 4 sentencji wyroku). W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z [...] marca 2024 r. W.L. zwrócił się do Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z żądaniem udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie: "1. Czy droga o numerze [...] przebiegająca z [...] do [...] jest w Państwa zarządzie? 2. Proszę o podanie ogólnej liczby zgłoszonych szkód w pojazdach na skutek najechani na ubytek w nawierzchni jezdni do których doszło na tej drodze [...] w [...] na [...] w okresie od [...] stycznia 2024 r. do dnia [...] lutego 2024 r 3. Czy w okresie od [...] stycznia do [...] lutego 2024 roku pracownicy Powiatowego Zarządu Dróg w [...] uzupełniali masą bitumiczną, ubytki w nawierzchni tej drogi. 4, Czy na przedmiotowym odcinku drogi w dniu [...] stycznia 2024 r. były ustawione znaki sygnalizacji pionowej, informujące o stanie nawierzchni oraz ograniczeniu prędkości? (jeżeli tak, jakie, gdzie oraz kiedy je ustawiono?)" (pisownia oryginalna – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego). Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał przesłanie informacji pocztą elektroniczną na adres: [...]. Kolejnym pismem z dnia [...] marca 2024 r. wnioskodawca sprostował swój wniosek w ten sposób, że dotyczy on całości drogi nr [...] tj. ulicy [...] w [...]. W dniu [...] marca 2024 r. wnioskodawca poinformował organ o upływającym terminie udzielenia odpowiedzi, a [...] marca 2024 r. wysłał ponaglenie. W związku z powyższym, pismem z [...] marca 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek. W skardze zarzucił naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w zakresie bezczynności wraz z stwierdzeniem, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2024 r. udzielając odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przekazał wszystkie żądane informacje. Przyznał także, iż doszło do nieznacznego opóźnienia w zakresie udostępnienia żądanej informacji, co wynikało z konieczności zebrania i przez organ większej niż zazwyczaj ilości informacji oraz zaangażowania w sprawę trzech pracowników (w tym in. Inspektorów drogowych). Jednakże niezwłocznie po otrzymaniu skargi udostępnił skarżącemu informacje publiczną zgodnie z wnioskiem. Wobec tego organ wniósł o umorzenie postępowania w zakresie bezczynności oraz o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając wniesioną skargę i orzekając jak w sentencji zaskarżonego wyroku na podstawie art. 149 § 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", wskazał, że w postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie Sąd meriti wskazał, że kontrola sądowa – w trybie art. 149 P.p.s.a. - prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu, a także - na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania przez organ jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 oraz z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21. Uwzględniając z kolei skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji podniósł, że w sprawie nie jest kwestionowane, że organ jako adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Nie jest też sporne, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie jest nawet spornym fakt nie dotrzymania ustawowo wyznaczonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminu na udostępnienie informacji, bo fakt ten przyznaje sam organ. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej przekazany został organowi [...] marca 2024 r. Pomimo złożenia w dniu [...] marca 2024 r. ponaglenia (informacji o upływającym terminie na udzielenie informacji publicznej) do dnia złożenia skargi to jest [...] marca 2024 r. żądana informacja publiczna nie została udostępniona. Termin 14 dni do udzielenia odpowiedzi od dnia wniesienia wniosku upływał zatem [...] marca 2024 r. Żądana informacja publiczna została udostępniona w piśmie z dnia [...] kwietnia 2024 r. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2024 r. Jednocześnie dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd meriti uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało rażącego charakteru. Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12 oraz postanowienie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Przede wszystkim bezczynność organu nie była celowa i zamierzona, a wynikała jedynie z błędnego ustalenia daty upływu terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] marca 2024 r. Wniosek ten został kompletnie zrealizowany z uwagi na udzielenie przez ten organ odpowiedzi na wniosek skarżącego pismem z [...] kwietnia 2024 r. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniósł Powiatowy Zarząd Dróg w [...] zaskarżając wydany wyrok w całości. Z odwołaniem się do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku art. 3 oraz art. 13 u.d.i.p., polegające na uznaniu, że Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego, co doprowadziło do stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ udostępnił informację, a fakt udostępnienia informacji publicznej w niewielkim terminie po upływie ustawowego terminu w całości nie winien stanowić, że organ dopuścił się bezczynności; 2. naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu uzasadniającej zastosowanie art. 149 § 1 P.p.s.a., podczas gdy bezczynność ma miejsce po upływie 2 miesięcznego terminu na udostępnienie informacji publicznej oraz gdy całokształt sprawy dawał podstawy do zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i umorzenia całego postępowania, ponieważ postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Podnosząc powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera. Wskazać należy, że istotą postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na bezczynność organu jest ocena zarzucanego stanu bezczynności , sprowadzająca się do analizy działań i zaniechań organu w kontekście terminowego załatwienia sprawy. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu należy zatem uwzględniać stan sprawy istniejący w dacie wyrokowania. Uwzględnienie stanu sprawy z daty wyrokowania nie może być jednakże, co oczywiste, utożsamiane z uwzględnieniem skargi. W świetle art. 149 § P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności [...]. Z kolei zgodnie z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę w całości albo w części. Z art. 149 § 1 pkt 1–3 P.p.s.a. wynika wprost, że sąd administracyjny będzie mógł oddalić skargę na bezczynność jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności (por. M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), C.H. Beck, Warszawa 2023, s. 810). Stan bezczynności istniejący w dacie wniesienia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, co należy mieć na uwadze, będzie mógł ustać po dacie wniesienia skargi (na przykład poprzez udostępnienie żądanej informacji albo wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej). W takiej sytuacji sąd administracyjny w dacie wyrokowania nie będzie miał już jednak podstaw aby zobowiązywać organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności (w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Jeżeli na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, a stan ten ustał po jej wniesieniu, sąd administracyjny zobowiązany będzie do uwzględnienia skargi i stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma sporu co do tego, że skarżący wniosek dostępowy złożył w dniu [...] marca 2024 r., a skargę na bezczynność organu, wobec braku jakiejkolwiek reakcji organu na złożony wniosek dostępowy, w dniu [...] marca 2024 r. Mając na uwadze bezsporny fakt udostępnienia żądnych informacji w dniu [...] kwietnia 2024 r. w pełni zasadną jest konstatacja, że na dzień wniesienia organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2024 r. Oczywistym jest bowiem, że w dacie wniesienia skargi upłynął już określony treścią art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. termin załatwienia sprawy (czy to poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej, czy też poprzez odmowę jej udostępnienia).. Aby skarga na bezczynność odniosła zamierzony skutek (to jest została uwzględniona) organ musi pozostawać w bezczynności w dacie jej wniesienia, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Istotnym jest podkreślenie, że skarga na bezczynność odnosić się musi do zarzucanego nią stanu istniejącego przed jej wniesieniem oraz w dacie jej wniesienia. Nie stanowi środka prawnego, który można wnosić niejako "na przyszłość", prewencyjnie, a zatem z przeświadczeniem, że ocena zaistnienia stanu bezczynności dokonywana ze strony sądu administracyjnego odnosić się będzie wyłącznie do okresu liczonego od momentu upływu terminu na załatwienie sprawy przez organ – nawet przypadającego po dniu wniesienia skargi - do daty wyrokowania przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Nie ma zatem racji autor skargi kasacyjnej wskazując w warstwie opisowej zarzutu z pkt 2 petitum wniesionego środka odwoławczego, że bezczynność ma miejsce po upływie określonego dyspozycją art. 13 ust. 2 u.d.i.p. 2 - miesięcznego terminu na udostępnienie informacji publicznej. Należy w tym miejscu wskazać, że przewidziana przez ustawodawcę możliwość wydłużenia terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. maksymalnie do dwóch miesięcy, odnosi się do sytuacji uniemożliwiającej rozpatrzenie żądania w terminie 14 dni. W takim przypadku organy administracji zobowiązane są przed upływem 14 dniowego terminu, poinformować wnioskodawcę o przyczynach opóźnienia oraz wskazać nowy termin rozpatrzenia wniosku, nie dłuższy niż dwa miesiące. W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja nie miała jednakże miejsca. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu. Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.