III OSK 2931/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X.X. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2122/24 o odrzuceniu skargi X.X. na akt Ministra Nauki z dnia 19 czerwca 2024 r., znak: DN-WN.0771.2.2024.1.RM w przedmiocie odwołania ze składu Zespołu [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 24 września 2024 r., VII SA/Wa 2122/24, po rozpoznaniu skargi X.X. (dalej: skarżący) na akt Ministra Nauki z 19 czerwca 2024 r., znak: DN-WN.0771.2.2024.1.RM w przedmiocie odwołania ze składu Zespołu [...], odrzucił skargę i zwrócił skarżącemu ze środków budżetowych WSA w Warszawie kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 19 lipca 2024 r. skarżący złożył skargę do WSA w Warszawie czyniąc przedmiotem zaskarżenia "akt" Ministra Nauki o odwołaniu skarżącego z Zespołu [...], zawarty w piśmie w formie elektronicznej z 19 czerwca 2024 r. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, ewentualnie jego uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki, z nadesłanych dokumentów i treści skargi wynika, iż dotyczy ona wiadomości nadesłanej przez Ministra Nauki na adres e-mail skarżącego, której pierwsze zdanie brzmi: "Szanowny Pani Profesorze, odwołuję Pana ze składu Zespołu [...]." Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że obowiązki organu związane z kształtowaniem składu osobowego Zespołu [...], w tym odwołanie ze składu Zespołu przed upływem jego kadencji, która to czynność/akt stanowi przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, nie stanowią żadnej z władczych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Sąd Wojewódzki wskazał na brzmienie art. 12 ust. 1, art. 13, art. 14 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki (Dz. U. z 2023 r. poz. 153). Wywiódł, że zarówno w odniesieniu do aktów powołania Zespołu, jak i ich odwołania, Kodeks postępowania administracyjnego nie znajdzie zastosowania, tym bardziej, że w nie można odnaleźć w nim takiej formy prawnej jak odwołanie z funkcji czy anulowanie aktu powołania. Dodał, że ustawa o Narodowym Centrum Nauki wyłącznie w zakresie art. 33 ust. 4 przewiduje stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. WSA w Warszawie stwierdził, że kontrolowany "akt" odwołania jest przejawem swobodnej funkcji kreacyjnej Ministra. Wobec tego, Sąd pierwszej instancji uznał skargę za niedopuszczalną i postanowił o jej odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na postawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając je w całości. Na mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. Kasator wniósł o uchylenie postanowienia WSA w Warszawie z 24 września 2024 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania za wszystkie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zawarł argumentację na poparcie ww. zarzutu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania, zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wskazać także należy, że w orzecznictwie wielokrotnie prezentowany był pogląd, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i wychodzenia poza ramy, które zostały nakreślone w skardze kasacyjnej, ponadto może odnieść się tylko do przepisów, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone, nie jest też władny badać, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył innych jeszcze przepisów (np. wyrok NSA z 26 marca 2014 r., II FSK 681/12). Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymogiem dla skargi kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 p.p.s.a. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi odwoławczemu ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy stwierdzić przede wszystkim, że art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jak wynika bowiem z utrwalonych poglądów wyrażonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 (w tym jego § 1 i § 2) p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyroki NSA z: 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; 4 września 2008 r., I OSK 266/08; postanowienie NSA z 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określający w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Powyższe nie oznacza, że podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. automatycznie dyskwalifikuje tę skargę. Należy bowiem mieć na uwadze, że mimo że art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 30 maja 2012 r., I GSK 748/11), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. wskazane wyżej: postanowienie NSA z 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09; wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z 11 maja 2012 r., I OSK 70/12). Z uwagi na to, że w ramach omawianego zarzutu nie powiązano art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. z zarzutami naruszenia innych przepisów, to tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za bezskuteczny. Dodatkowo dodać jedynie można, że w świetle treści zarzutu skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienia, na podstawie którego autor skargi kasacyjnej zmierza do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji co do oceny wniesionej w niniejszej sprawie skargi jako niedopuszczalnej i tym samym konieczności jej odrzucenia, istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma brak podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w sytuacji gdy to ten przepis stanowił podstawę odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji. Stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, nie uwzględniając przy tym wniosku organu o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 (ONSA i WSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi i dlatego nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.