III OSK 2930/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 923/21 w sprawie ze skargi I. D. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 1 lutego 2021 r., nr 16 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. D. (dalej także jako: skarżąca) na decyzję Komendanta Stołecznego Policji (dalej także jako: organ) z dnia 1 lutego 2021 r., nr 16 o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 923/21 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji Warszawa II (dalej także jako: organ I instancji) z dnia 17 grudnia 2020 r., nr 3/II. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Skarżąca pismem z dnia 14 listopada 2018 r. powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zwróciła się do organu o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. Wskutek wniesienia przez skarżącą skargi na bezczynność w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 93/20 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałej części. Decyzją z dnia 28 lipca 2020 r., nr 1/II organ I instancji odmówił skarżącej wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 117 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego/dodatkowego w związku ze zwolnieniem ze służby. Jednak wskutek wniesienia przez skarżącą odwołania organ decyzją z dnia 5 października 2020 r., nr 120 uchylił ww. decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w tym do ustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy m.in. w zakresie liczby dni, za które skarżącej przysługiwał ekwiwalent za niewykorzystany urlop przy zwolnieniu ze służby w Policji w 2007 roku oraz powinien dokonać analizy przedmiotowej sprawy z uwzględnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 93/20 oraz jego wykładni w kwestii ponownego przeliczenia ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji decyzją z dnia 17 grudnia 2020 r., nr 3/II, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, odmówił skarżącej wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 117 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego/dodatkowego w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 1 lutego 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje: odprawę, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, zwrot kosztów przejazdu policjanta (...). Z kolei w art. 115a ustawy o Policji wskazana została wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, tj. ułamkową wartość miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Następnie organ I instancji podał, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (data ogłoszenia w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r. pod poz. 2102), w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Jak podał organ I instancji omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Organ I instancji wskazał także, że ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw zmieniony został art. 115a ustawy o Policji, który otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Ponadto, organ I instancji dodał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Na mocy przepisu art. 48 cyt. ustawy ww. przepisy obowiązują od dnia 1 października 2020 r. Organ I instancji wskazał, że skarżąca została zwolniona ze służby w Policji z dniem 1 lutego 2007 r. i w związku ze zwolnieniem został jej wypłacony ekwiwalent pieniężny za 117 dni urlopu wypoczynkowego i dodatkowego za lata 2005-2007, a jego wysokość została ustalona na podstawie art. 115a ustawy o Policji, tj. w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej związany jest zasadą orzekania na podstawie i w granicach prawa. W związku z powyższym organ rozstrzygając ponownie sprawę powinien uwzględnić nowe regulacje prawne i rozstrzygać w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie orzekania. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że jak wynika z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Organ I instancji powtórzył, że w ustawie z dnia 14 sierpnia 2020 r. w art. 9 ustawodawca jednoznacznie wskazał, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o w Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Organ I instancji wyjaśnił, że z uwagi na wejście w życie znowelizowanej normy art. 115a ustawy o Policji ustalającej wysokość ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowy i dodatkowy przepis ten – jak wskazuje art. 9 ust. 1 cyt. ustawy nie ma zastosowania w sprawie wniosku skarżącej, ponieważ ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W związku z powyższym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowy dodatkowy przysługujący skarżącej w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 1 lutego 2007 r. został obliczony i wypłacony poprawnie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Pismem z dnia 29 grudnia 2020 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 17 grudnia 2020 r., nr 3/II żądając uchylenia ww. decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy. Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia 1 lutego 2021 r., nr 16, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca została zwolniona ze służby w Policji z dniem 1 lutego 2007 r. i na dzień zwolnienia ze służby przysługiwał jej ekwiwalent pieniężny za 117 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, ustalony za 1 dzień w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, który został jej wypłacony. W związku z powyższym organ podkreślił, że sprawa skarżącej bezspornie została wszczęta i zakończona przed dniem 6 listopada 2018 r. Dlatego w jego ocenie nie ma tu zastosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym art. 1 ust. 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, a zatem brak jest możliwości ustalenia stronie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe w nowej, wyższej wysokości. Ponadto, organ zgodził się z organem I instancji, że w dacie wydania decyzji nr 3/II z dnia 17 grudnia 2020 r. nie był on już związany ocena prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 93/20 z powodu tego, że przepisy prawa uległy zmianie. W nawiązaniu zaś do żądania skarżącej o wypłatę ustawowych odsetek organ stwierdził, że sprawa o odsetki nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej, a więc nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez organy administracji publicznej. Nie ma bowiem podstawy prawnej do wydania takiej decyzji. W dniu 18 lutego 2021 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję organu wnosząc o jej uchylenie w całości, a także uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. Zaskarżonym decyzjom skarżąca zarzuciła naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji w zakresie związanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r., a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Ponadto, skarżąca zarzuciła organom działanie, które uniemożliwiło jej realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 923/21 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia 17 grudnia 2020 r., nr 3/II. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał, że w świetle ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15, nie można podzielić stanowiska organów obu instancji, że skarżącej w aktualnym stanie faktycznym i prawnym nie przysługuje prawo do wypłaty wnioskowanego wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, tylko z tego powodu, że postępowanie wszczęto po 6 listopada 2018r., a funkcjonariuszce wypłacono świadczenie w wysokości przysługującej w ww. dacie zwolnienia ze służby (1 lutego 2007r.). Po pierwsze Sąd I instancji wskazał, że z dniem opublikowania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego – od dnia 6 listopada 2018 r. - wyeliminowano z obrotu prawnego część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) i nie może ona stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oznacza to, że niekonstytucyjny przepis art. 115a ustawy o Policji stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą do wydania decyzji w procesie stosowania prawa, niezależnie od tego, czy organ rozpatruje stan faktyczny sprawy sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, czy też zaszły po tej dacie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego wydano prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczną decyzję administracyjną lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP). Tym samym Sąd I instancji wyjaśnił, że w przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2010 r. sygn. akt II GPS 1/10, z którego wynika, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja, stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Sąd I instancji wskazał także, że celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu, ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny ww. wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 należy tworzyć i interpretować przepisy obowiązującego prawa zgodnie z tym orzeczeniem. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, która weszła w życie 1 października 2020 r. - już po wydaniu ww. orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt K 7/15 - ustawodawca nadał art. 115a ustawy o Policji następującą treść: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Ustawodawca jednocześnie wprowadził przepis intertemporalny - art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w którym określił zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji. W związku z tym, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu znowelizowanym od 1 października 2020 r. należy stosować do dwóch rodzajów spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy: policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r.; oraz wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018r. Sąd I instancji przypomniał, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy nowelizującej, w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z powyższego wynika, że ustawodawca zdecydował się w odniesieniu do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r., przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., które Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z 30 października 2018 r. uznał za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że nie można zaakceptować stanowiska organów obu instancji, które uznały, że miały obowiązek zastosować art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej i odmówić skarżącej wypłaty ekwiwalentu w wyższej wysokości, podnosząc, że od 1 października 2020 r. wobec policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie należy zastosować prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 115a ustawy o Policji. Jak wyjaśnił Sąd I instancji z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika wprost, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się "na zasadach" wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ustawy nowelizującej. Ponadto, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w doktrynie przyjmuje się, że stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka zawsze drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego prawa ukształtowanego tym wyrokiem. W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno. Jak wyjaśnił Sąd I instancji derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowanie w Konstytucji RP, wyłącza zatem ogólny reżim intertemporalny, obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacja ustawowa, jaką w tym przypadku potencjalnie mógłby stanowić art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Oznacza to, że racjonalny ustawodawca, tworząc przepisy przejściowe powinien je konstruować w taki sposób, aby uwzględniać skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sąd I instancji wskazał także, że "zasady", o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni art. 115a ustawy o Policji ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 - na co wielokrotnie już zwracały uwagę Wojewódzkie Sądy Administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również projektodawca w uzasadnieniu projektu ww. ustawy nowelizującej - że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał, że za prokonstytucyjną wykładnią przepisów ustawy nowelizującej i ustawy o Policji opowiedział się również ustawodawca, w przywołanym wyżej stanowisku Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), którą uznano za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią ww. wyroku TK o sygn. akt K 7/15. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, zdaniem Sądu I instancji nie tylko Sądy, ale także organy administracji publicznej, powinny dokonywać zgodnie z Konstytucją RP wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeciwne rozumienie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej prowadzi do stosowania wyroku TK jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego. Takie stanowisko narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Reasumując Sąd I instancji wskazał, że skoro ustawodawca odwołał się w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, to należało przyjąć – wbrew temu co uczyniły organy obu instancji w wydanych w sprawie decyzjach - że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów ustawy o Policji, wbrew ww. wyrokowi TK o sygn. akt K 7/15 i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. orzeczenia TK. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w związku z tym nie podzielił dokonanej przez organy wykładni ww. przepisów, uznając ją za błędną. Zdaniem Sądu I instancji wydane w sprawie decyzje o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy naruszyły wskazane w skardze przepisy art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy nowelizującej przez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd I instancji do ich uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organy administracyjne, rozpatrując ponownie sprawę wezmą pod uwagę, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018r. i obliczą go według zasad podanych w tej ustawie, w brzmieniu ukształtowanym ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Sąd I instancji wyjaśnił, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu będzie wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do okresu rozliczeniowego służby. Ilość dni przysługującego urlopu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość przysługującego wynagrodzenia za 1 dzień roboczy, na dzień zwolnienia ze służby. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie racjonalnym będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, wynoszącym 1/21, bo przyjętą przez ustawodawcę wartość średnią, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, uznano za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizującą zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Organ dokona ponownego ustalenia wysokości przysługującego skarżącej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, według podanych powyżej zasad i określi różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą. Natomiast odnosząc się do żądania zasądzenia ustawowych odsetek Sąd I instancji wskazał, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają unormowań, które przyznawałyby organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając ten wyrok w całości i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów sądowych, w tym zastępstwa prawnego przez radcę prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że od 1 października 2020 r. do okresu służby przed dniem 6 listopada 2018 r. znajduje on zastosowanie w brzmieniu ustalonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15; 2. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, wbrew literalnemu brzmieniu, że stanowi on przeszkodę do zastosowania w sprawie współczynnika w wysokości 1/30, tj. określonego w art. 115a ustawy o Policji brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest normą intertemporalną, której zgodność z Konstytucją RP nie została podważona, a zatem obowiązuje i jest wiążąca dla organów administracji publicznej, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie kwestionuje. Nietrafna jest jednak w ocenie organu skarżącego kasacyjnie interpretacja przepisu dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku w zakresie stwierdzenia, że w rzeczywistości norma intertemporalna zawarta w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotycząca ekwiwalentu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. odsyła do stosowania art. 115a ustawy o Policji jedynie w zakresie zasad ustalania tego ekwiwalentu, z pominięciem jednak wynikającego z tych przepisów współczynnika. Organ skarżący kasacyjnie podniósł, że po dokonaniu interpretacji systemowej art. 115a ustawy o Policji w obu brzmieniach - obowiązujących przed dniem 6 listopada 2018 r. i po dniu 6 listopada 2018 r. wykładnia dokonana przez Sąd I instancji nie może jednak się ostać, ponieważ brzmienie obu przepisów nie zmieniło się poza wysokością współczynnika, a zatem zasady te za wyjątkiem współczynnika są identyczne. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie nie sposób przyjąć, że racjonalny ustawodawca tworzy przepis intertemporalny, który różnicuje dwie normy o tożsamym brzmieniu. Organ skarżący kasacyjnie dodał, że nie ma również podstaw, aby z określenia "zasady" został wyłączony współczynnik, ponieważ jest on jedną z podstawowych zasad ustalających wysokość ekwiwalentu. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że działając na podstawie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego nie mógł zatem wydać decyzji innej treści niż te które zostały wydane, tj. wyłączającej ze stosowanych przepisów - art. 115a ustawy o Policji współczynnik określony w tych przepisach. Organ skarżący kasacyjnie zaznaczył także, że Trybunał Konstytucyjny jest w polskim porządku prawnym ukształtowany jako "ustawodawca negatywny", którego kompetencje ograniczają się do orzekania o niekonstytucyjności określonego przepisu. Trybunał Konstytucyjny, jak podkreślił organ skarżący kasacyjnie, nie stanowi prawa, lecz jedynie wpływa na jego kształt. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie ocena roszczenia o ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., na podstawie art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczałaby odmowę zastosowania do stanu faktycznego sprawy tego przepisu w brzmieniu nadanym mu przez ustawodawcę, a także odmowę zastosowania w całości jego zdania drugiego i trzeciego, czego organowi administracyjnemu związanemu zasadą praworządności, wynikającą z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego i z art. 7 Konstytucji RP, czynić nie wolno. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że w orzecznictwie dopuszcza się wprawdzie możliwość pominięcia przez sąd niekonstytucyjnej normy ustawowej w razie tzw. "wtórnej niekonstytutywności", jednak zaznaczył jednocześnie, że taki przypadek zachodzi wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjną normę tożsamą z tą, która była zastosowana przez sąd albo w przypadku powtórzenia przez ustawodawcę normy, która została wcześniej uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją RP i na to powoływał się Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu – niesłusznie zdaniem organu skarżącego kasacyjnie, bowiem przepis zakwestionowany nie został powtórzony przez ustawodawcę w identycznym (tożsamym) brzmieniu, a ponadto, organy administracji publicznej, nie mogą nie zastosować przepisu dopóki nie został on uznany za niekonstytucyjny, czyli gdy nadal korzysta z domniemania konstytucyjności. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że zaskarżona w sprawie decyzja została wydana na podstawie przepisu przejściowego, tj. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, który objęty jest domniemaniem zgodności z Konstytucją RP, dotychczas niepodważonym. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie, akceptacja wniosków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oznaczałaby w rzeczywistości rozszerzenie skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącego konstytucyjności określonego przepisu, na inny przepis, mający inny charakter prawny, co zdaniem organu skarżącego kasacyjnie jest niedopuszczalne. Niekonstytucyjność przepisu może być bowiem stwierdzona jedynie w drodze orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącego konkretnego przepisu, a nie w drodze rozszerzenia skutków prawnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącego innego przepisu o innym charakterze. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut niewłaściwego zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610), zwanej dalej: "ustawą nowelizującą" w związku z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r., poz. 636 ze zm.) polegające na przyjęciu, że od 1 października 2020 r. do okresu służby przed dniem 6 listopada 2018 r. znajduje on zastosowanie w brzmieniu ustalonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Ponadto, organ skarżący kasacyjnie zarzucił dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej polegającej na przyjęciu, wbrew literalnemu brzmieniu, że stanowi on przeszkodę do zastosowania w sprawie współczynnika w wysokości 1/30, tj. określonego w art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Zarówno jednak zarzut dokonania błędnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jak i zarzut niewłaściwego zastosowania ww. przepisu w związku z art. 115a ustawy o Policji nie mógł odnieść skutku. Wskazać bowiem należy, że rozumienie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 115a ustawy o Policji przyjęte przez organ skarżący kasacyjnie nie jest prawidłowe. Sąd I instancji, stając na stanowisku, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem, dokonał prawidłowej wykładni powyższych przepisów, a następnie właściwie je zastosował. Odniesienie się do powyższych zarzutów wymaga poczynienia uwag ogólniejszej natury. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". Ustawą zmienianą w art. 1 ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest ustawa o Policji. W realiach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowiącego, że "Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r." oraz okoliczność braku wyraźnie wyartykułowanego w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zakazu stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy innych niż wszczęte i niezakończone przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz innych niż dotyczące wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Nie ma zatem podstaw różnicowania zasad ustalania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w zależności od tego czy ww. urlop nie został wykorzystany przed, czy też po dniu 6 listopada 2018 r. Należy podkreślić, że regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zgodnie z którym "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". Stanowisko to jest zbieżne z wykładnią ustawowego pojęcia "ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę. Skoro pod pojęciem ekwiwalentu w języku polskim rozumie się "odpowiednik" lub "równoważnik" czegoś, to "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop" należy rozumieć jako kategorię bezpośrednio zdeterminowaną kategorią "niewykorzystanego urlopu", którego ekwiwalent pieniężny ma być "równoważnikiem". Tym samym zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, to takie zasady ustalania należności pieniężnej, które bezpośrednio i przede wszystkim muszą w swej treści odwoływać się do wymiaru "niewykorzystanego urlopu", a także uwzględniać treść adekwatnych aktów wykonawczych wydawanych na podstawie art. 86 ustawy o Policji, zgodnie z którym, "Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów, tryb postępowania w tych sprawach oraz wymiar urlopów, o których mowa w art. 84 i 85, uwzględniając okres służby, wiek policjanta, przypadki warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia oraz stopnie szkodliwości wpływające na wymiar urlopu dodatkowego". Sam sposób ustalania i wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinny być konsekwencją tak rozumianych zasad ustalania ekwiwalentu. Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i w orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach, które należy uwzględniać w procesie odczytywania treści tego pojęcia. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224). Można także wskazać na regulacje, w których użyte pojęcie zasad rozumiane jest jako wartości i merytoryczne wymogi określonego działania. Tak np. rozumiane są w doktrynie zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakich stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130), ujmowane właśnie jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Na konieczność uwzględniania kontekstu użycia pojęcia zasad zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 (publ. OTK-A z 2002 r., nr 5, poz. 59). W wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, należy brać pod uwagę nie tylko powyższe ustalenia, lecz i to, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty. Mając to na uwadze należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik. Normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do "określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów" jest art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który dodatkowo stanowi, że "maksymalne normy czasu pracy określa ustawa". Prawo to traktowane jest jako gwarantowane w sposób bezwarunkowy, a skoro rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu (por. wyrok TK z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14)), to również konstytucyjne gwarancje prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mają charakter bezwarunkowy. Zawsze gdy pracownikowi (funkcjonariuszowi) przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta (zob. wyrok z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40). Rozstrzygające są w tym zakresie unormowania ustawowe, zgodnie bowiem z treścią art. 80 Konstytucji RP praw określonych m.in. w art. 66 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie w dniu 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnym zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do dnia 19 października 2001 r., tj. do dnia wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od dnia 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3). Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe". Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania. Drugi okres to okres od dnia 19 października 2001 r., tj. od dnia wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do dnia 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3). Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r. zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza zatem stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych. Biorąc zatem pod uwagę, że przed dniem 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od dnia 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdzając, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji". Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zatem zbieżna ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Z tego też powodu zarzut dokonania błędnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej okazał się nieskuteczny. Odnosząc się zaś do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wskazać należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. Nie podważono również, co wynika z rozważań przedstawionych powyżej, prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy, tj. art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionym zarzucie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie wykazał, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez organ skarżący kasacyjnie, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym. Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.