III OSK 293/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Bd 32/24 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w B. na bezczynność C. sp. z o.o. z siedzibą w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Z. sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej także jako: Zakład) na bezczynność C. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej także jako: Spółka) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 3 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Bd 32/24 zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku Zakładu z dnia 19 grudnia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że Spółka dopuściła się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałej części, a w punkcie 4 zasądził od Spółki na rzecz Zakładu kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 19 grudnia 2023 r. Zakład powołując się na art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 10 ust. 1, art. 13 i art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci pisemnej odpowiedzi na poniższe pytania: 1. Jakie jest nominalne obciążenie oczyszczalni, w tym dobowa ilość dopływających ścieków oraz dobowe ładunki zanieczyszczeń (dot. wszystkich wskaźników zanieczyszczeń ujętych w pozwoleniu wodnoprawnym i mających istotny wpływ na końcowy efekty oczyszczania ścieków)?; 2. Jakie jest aktualne obciążenie oczyszczalni, w tym dobowa ilość dopływających ścieków oraz dobowe ładunki zanieczyszczeń (dot. wszystkich wskaźników zanieczyszczeń ujętych w pozwoleniu wodnoprawnym i mających istotny wpływ na końcowy efekty oczyszczania ścieków)? Ponadto Zakład zwrócił się o udostępnienie kopii aktualnego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków oczyszczonych do odbiornika – cały dokument. W odpowiedzi na powyższy wniosek Spółka poinformowała Zakład, że żądane przez niego informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Spółki wnioskowane informacje nie posiadają publicznego charakteru, lecz prywatny. Spółka wskazała, że jako spółka prawa handlowego, działa w oparciu o zasady wolnorynkowe i nie wykonuje zadań z zakresu użyteczności publicznej, tj. zbiorowego zaopatrzenia w wodę, czy zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie odrębnych ustaw. Spółka wskazała, że Zakład jest jej kontrahentem i wykazuje swój subiektywny interes w udostępnieniu informacji. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymywania informacji we własnej sprawie. W związku z powyższym organ uznał, że żądane informacje nie posiadają cechy informacji publicznej. Niezależnie od powyższego Spółka wskazała, że nawet gdyby uznać, że opisane we wniosku informacje są informacją publiczną, nie podlegałyby one udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym jednoznacznie stanowi jej art. 5 ust. 2. Informacje na temat Spółki obsługującej infrastrukturę krytyczną we wskazanym zakresie mogą mieć wartość gospodarczą, ponieważ ujawniają rozmiary działalności gospodarczej. Z danych tych podmioty nieuprawnione mogą wyinterpretować w ten sposób informacje o zakresie i kosztach prowadzonej przez Spółki działalności. W piśmie z dnia 11 marca 2024 r. Zakład wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i wnosząc o zobowiązanie Spółki, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku do udostępnienia żądanych informacji, stwierdzenie, że bezczynność Spółki nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od Spółki na rzecz Zakładu sumy pieniężnej w wysokości 2000 złotych oraz o zasądzenie od Spółki na rzecz Zakładu kosztów postępowania, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że żądane przez Zakład informacje stanowią informacje prywatne, ponieważ wnioskodawca jest kontrahentem Spółki i wykazuje subiektywny interes w udostępnieniu informacji, podczas gdy żądane informacje mają charakter publiczny, dotyczą bowiem informacji o podmiocie, funkcjonowaniu podmiotu oraz wykorzystywaniu majątku przez podmiot, w którym jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a nadto Zakład nie wykazuje interesu subiektywnego, lecz jego interes ma charakter obiektywny. W uzasadnieniu skargi Zakład podkreślił, że żądane w sprawie informacje dotyczą działalności podmiotu, w którym pozycję dominującą posiada jednostka samorządu terytorialnego i gospodarowania przez niego mieniem komunalnym. Zakład wskazał, że z danych zawartych w publicznym Rejestrze Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że Spółka jest osobą prawną, w której pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej posiada jednostka samorządu terytorialnego, tj. Gmina B. Właścicielem 99,98% udziałów w Spółce jest bowiem spółka komunalna M. sp. z o.o., w której z kolei 100% udziałów posiada Gmina B. Zakład zauważył, że art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera dwie przesłanki przesądzające o zobowiązaniu podmiotu do udzielenia informacji publicznej, przy czym przesłanki te nie muszą być spełnione kumulatywnie, o czym świadczy użycie spójnika "lub". Wystarczającym więc do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielania informacji publicznej jest wykonywanie przez niego zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym. Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zdaniem Zakładu żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną, która winna zostać udostępniona. Z zakresu wniosku wynika bowiem, że żądane informacje stanowią informację o działalności podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a konkretnie o sposobie wykorzystania majątku, jaki stanowi oczyszczalnia ścieków K. Natomiast pozwolenie wodnoprawne, którego udostępnienia również Zakład żądał, jest dokumentem niezbędnym do prowadzenia działalności polegającej na oczyszczaniu i odprowadzaniu ścieków. Zakład podkreślił, że pozwolenie wodnoprawne jest decyzją administracyjną, która określa warunki wprowadzania ścieków do wód, w tym określa dopuszczalne wskaźniki zanieczyszczeń ścieków. Zakład wskazał także, że bez posiadania pozwolenia wodnoprawnego Spółka nie miałaby prawa odprowadzać ścieków do zbiornika wodnego, którym jest rzeka Wisła, czyli de facto wykonywać jakiejkolwiek działalności w zakresie oczyszczania ścieków. Zakład podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem Spółki, która uważa, że żądane w sprawie informacje mają charakter prywatny. Zakład stanowczo zaprzeczył, że jest kontrahentem Spółki i podkreślił, że nie obowiązuje go z nią żadna umowa, wobec czego nie może między nimi zaistnieć spór. Odnosząc się z kolei do twierdzenia Spółki, że Zakład wykazuje swój subiektywny interes w udostępnieniu żądanych informacji, Zakład podkreślił, że o zaliczeniu informacji do informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 tej ustawy, nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Zakład podkreślił, że jego wniosek dotyczy globalnych danych o obciążeniu oczyszczalni ścieków, czyli wykorzystaniu majątku podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz dokumentu stanowiącego podstawę działalności Spółki w zakresie oczyszczania ścieków. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacje te w ocenie Zakładu podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna, niezależnie od celu pozyskania tych informacji przez Zakład. Zakład zaznaczył, że jeżeli dokumenty i informacje będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego mają charakter informacji publicznej, to nie tracą tego przymiotu nawet jeśli celem wnioskodawcy byłoby ich wykorzystanie w celach prywatnych. Zakład podkreślił, że we wniosku nie wskazywał zresztą żadnego celu pozyskania informacji i dokumentów, ponieważ nie ma takiego obowiązku. Ponadto, Zakład wskazał, że przywołana przez Spółkę okoliczność, że jest ona spółką prawa handlowego i nie wykonuje zadań z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków nie oznacza, że do żądanych informacji nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznych. Spółka jest bowiem w pełni zależna od M. sp. z o.o., a pozycję dominującą posiada w niej Gmina B. Przy wykorzystaniu oczyszczalni ścieków K. Spółka oczyszcza połowę ścieków wytwarzanych przez mieszkańców B., a zatem wykonuje zadania w zakresie oczyszczania ścieków, które zlecają mu M. sp. z o.o. - przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powołane do wykonywania zadań własnych Gminy B. w zakresie m.in. odprowadzania i oczyszczania ścieków. Natomiast okoliczność, że Spółka nie prowadzi bezpośrednio działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, tj. nie posiada statusu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, nie ma żadnego znaczenia pod kątem obowiązku udzielenia informacji publicznej. W ocenie Zakładu informacje publiczne o działalności Spółki i sposobie wykorzystania jej majątku powinny być jawne dla każdego podmiotu. Wreszcie, Zakład podniósł, że niezasadne jest również stanowisko Spółki, że nawet gdyby uznać, że żądane we wniosku informacje są informacją publiczną, to nie podlegałyby udostepnieniu z uwagi na treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tajemnica przedsiębiorstwa). Zakład zwrócił uwagę na to, że Spółka w niniejszej sprawie nie odmówiła udostępnienia informacji publicznej z tego powodu w przepisanej prawem formie, albowiem prezentowała stanowisko, że nie jest obowiązana do jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi Zakładu w całości jako bezpodstawnej i nieuzasadnionej i wskazała, że nie należy do kręgu podmiotów, które na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane są do udostępnienia informacji publicznej. Jak podkreśliła Spółka, z brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie wynika, że podstawową przesłanką uznania, że dany podmiot może być uznany za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jest uznanie, że jest władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, zaś w pkt 5 przywołanego przepisu sprecyzowano jakie podmioty w szczególności winny informacje publiczne udostępniać, pod warunkiem, że są władza publiczną lub innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne. Sam fakt, że wobec Spółki zachodzą określone przesłanki z pkt 5 omawianego przepisu nie powoduje jej zdaniem, że jest podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej. Spółka podkreśliła, że nie ulega wątpliwości, że nie mieści się w definicji władzy publicznej i kwestia ta nie wymaga dalszego wyjaśnienia. Co jednak kluczowe, Spółka nie wykonuje też zadań publicznych i nie jest podmiotem, któremu władze publiczne zleciły realizację zadania własnego gminy. Spółce nie została powierzona realizacja jakiegokolwiek zadania publicznego, czy też zadania własnego, w tym w szczególności zadania własnego Gminy B. w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Spółka podkreśliła, że jej działalność ma charakter działalności cywilnoprawnej, a w umowie Spółki w sposób jednoznaczny przesądzono, że została ona powołana do prowadzenia działalności gospodarczej, przy czym działalność ta nie będzie działalnością w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Natomiast sam fakt, że jednostka samorządu terytorialnego (Gmina B.) pośrednio dysponuje większością głosów na zgromadzeniu wspólników Spółki nie jest w jej ocenie wystarczający do uznania, że Spółka mieści się w gronie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Spółki informacje wnioskowane przez Zakład sprowadzają się do informacji dotyczących działalności prowadzonej przez Spółkę, jej zakresu (rozmiarów), a także, pośrednio, przyjmowanych w ramach poszczególnych stosunków cywilnoprawnych zawieranych przez nią i jej kontrahentów, warunków świadczenia usługi. Takie informacje stanowią zaś element działalności biznesowej, nie zaś element działalności publicznej, a więc nie mają charakteru informacji publicznej. Ponadto, Spółka podniosła, że kwestia dysponowania przez nią majątkiem publicznym również może budzić wątpliwości, bowiem zgodnie z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym: "Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw". Podkreślenia w tym zakresie wymaga, że gminną osobą prawną jest po pierwsze jedynie podmiot utworzony przez gminę, po drugie, zgodnie z dominującym poglądem, gminną osobą prawną w rozumieniu tego przepisu nie jest podmiot, w którym gmina posiada mniej niż 100% akcji lub udziałów. Natomiast Spółka nie została utworzona przez gminę, ale przez odrębne spółki (M. sp. z o.o. i B. sp. z o.o.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w punkcie 1 wyroku z dnia 3 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Bd 32/24 zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku Zakładu z dnia 19 grudnia 2023 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że Spółka dopuściła się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałej części, a w punkcie 4 zasądził od Spółki na rzecz Zakładu kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał, że Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne oraz dysponujący majątkiem publicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że z załączonej do akt informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców z Krajowego Rejestru Sądowego według stanu na dzień 27 czerwca 2024 r. wynika, że jako jedyny wspólnik zobowiązanej spółki zostały wymienione M. sp. z o.o., których z kolei właścicielem 100% udziałów jest Miasto B. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Sąd I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny słusznie wywodzi w wyroku w sprawie o sygn. akt III OSK 325/23, że przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów wyróżniają "dominację" w rozumieniu kontroli nad innym podmiotem. W tym kontekście ww. ustawa posługuje się w art. 4 pkt 3 pojęciem "przedsiębiorcy dominującego", czyli takiego, który posiada kontrolę, w rozumieniu pkt 4, nad innym przedsiębiorcą. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, przez posiadanie kontroli rozumie się wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców. Uprawnienia takie tworzy w szczególności dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami (art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów). W konsekwencji zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przyjąć należy, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nakazuje w istocie pozycję dominującą ustalać w kontekście ww. stosunku Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego, samorządu gospodarczego albo zawodowego) do danej spółki. Konieczne jest więc zbadanie w indywidualnej sprawie relacji związanych ze strukturą własnościową spółki. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej ustalenia dotyczące struktury własnościowej Spółki, Sąd I instancji uznał, że nie ulega wątpliwości, że Miasto B. posiada w niej pozycję dominującą. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że informacja o działalności Spółki, związanej z realizacją zadań dotyczących odprowadzania i oczyszczania ścieków, finansowanych ze środków publicznych, jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji uznał, że Spółka wykonuje zadania publiczne i wskazał, że jak wynika z informacji zamieszczonych na prowadzonej przez Spółkę stronie internetowej, w zakładce o nas, zakres działalności, zamieszczonym na stronie [...], Spółka jest spółką prawa handlowego, przedsiębiorstwem, którego nadrzędnym celem jest zaspokajanie potrzeb podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, zlokalizowanych na terenie przemysłowym w południowo - wschodniej części miasta B., w zakresie dostawy wody, odprowadzania i oczyszczania ścieków. Ponadto Spółka oczyszcza ścieki na rzecz spółek miejskich powołanych m.in. do zbiorowego odprowadzania ścieków. Jej nadrzędnym celem jest wykonywanie zadania w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków. Jak wynika z ogólnie dostępnych danych z KRS, przedmiotem przeważającej działalności Spółki jest odprowadzanie i oczyszczanie ścieków (kod PKD 37.00.Z). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji stwierdził, że Spółka wykonuje zadanie o charakterze użyteczności publicznej, czyli takie, którego celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej). Zadanie to gminy wykonują natomiast m.in. poprzez powoływane spółki prawa handlowego (art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej). Wskazywana przez Spółkę okoliczność, że jest spółką prawa handlowego i nie wykonuje zadań z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nie oznacza natomiast, że do żądanych informacji nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Spółka jest w pełni zależna od M., a pozycję dominującą posiada w niej Gmina B. Przy wykorzystaniu oczyszczalni ścieków K. podmiot zobowiązany oczyszcza połowę ścieków wytwarzanych przez mieszkańców B. Spółka wykonuje zatem zadania w zakresie oczyszczania ścieków, które zlecają jej M. - przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powołane do wykonywania zadań własnych Gminy B. w zakresie m.in. odprowadzania i oczyszczania ścieków. W ocenie Sądu I instancji wnioskowane informacje zawierają zatem informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej będąc rodzajem informacji o treści takich aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że z zakresu wniosku wynika, że żądane informacje, tj. informacja o nominalnym i aktualnym obciążeniu oczyszczalni, w tym o dobowej ilości dopływających ścieków oraz dobowych ładunkach zanieczyszczeń, stanowią informacje o działalności podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a konkretnie o sposobie wykorzystania majątku, jaki stanowi oczyszczalnia ścieków K. Natomiast dokument, o którego kopię wystąpił Zakład, tj. pozwolenie wodnoprawne, jest dokumentem niezbędnym do prowadzenia działalności polegającej na oczyszczaniu i odprowadzaniu ścieków. Pozwolenie wodnoprawne jest decyzją administracyjną, która określa warunki wprowadzania ścieków do wód, w tym określa dopuszczalne wskaźniki zanieczyszczeń ścieków. Podsumowując, w ocenie Sądu I instancji żądane informacje dotyczą działalności podmiotu, w którym pozycję dominującą posiada jednostka samorządu terytorialnego i gospodarowania przez niego mieniem komunalnym. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że żądane przez Zakład informacje stanowią informację publiczną, która winna zostać udostępniona. W związku z powyższym Sąd I instancji wskazał, że ocena działań Spółki podjętych w celu załatwienia wniosku Zakładu o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia zarzut jej bezczynności. Publiczny charakter żądanych informacji oraz fakt, że wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, determinowały bowiem konieczność załatwienia żądania w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że Spółka pozostaje w bezczynności. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji stanowisko Spółki co do posiadania przez Zakład swojego subiektywnego interesu w udostępnieniu informacji, mające uzasadniać nieudostępnienie Zakładowi żądanej informacji, nie zasługuje na aprobatę, gdyż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności zaś jej art. 1 ust. 1 i art. 6, nie dają podstaw do uznawania, że informacja nie ma cech informacji publicznej tylko ze względu na cel, któremu ma służyć. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zwrócił uwagę na to, że w przypadku, gdy przedmiotem wniosku strony jest informacja prosta, to od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Dlatego Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nieudostępnienie Zakładowi żądanej przez niego informacji z powołaniem na jego subiektywny interes stanowi nieuprawnione działanie podmiotu zobowiązanego niemające oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co więcej, Zakład w żaden sposób nie powoływał się w toku postępowania na swój własny indywidualny interes w uzyskaniu żądanej informacji. Reasumując, Sąd I instancji uznał, że przedmiotowy wniosek dotyczył danych ogólnych o obciążeniu oczyszczalni ścieków, czyli wykorzystaniu majątku podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz udostępnienia dokumentu stanowiącego podstawę działalności podmiotu zobowiązanego w zakresie oczyszczania ścieków, które w świetle przywołanego wyżej art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna, niezależnie od celu pozyskania tych informacji przez Zakład. Odnosząc się natomiast do tego, że Spółka uzasadniając odmowę wskazała nadto, że żądane informacje mogą mieć wartość gospodarczą, ponieważ ujawniają rozmiary działalności gospodarczej podmiotu obsługującego infrastrukturę krytyczną i z danych tych podmioty nieuprawnione mogą wyinterpretować w ten sposób informacje o zakresie i kosztach prowadzonej przez Spółkę działalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu między innymi ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, jednak jeśli zatem którakolwiek z żądanych informacji taką tajemnicę stanowi, to podmiot zobowiązany wydaje wówczas w tym zakresie decyzję administracyjną, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że Spółka, jako podmiot zobowiązany, pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Zakładu, bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałała we właściwej prawnie formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie: nie udzieliła żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja – z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie może być udzielona - nie wydała decyzji o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu wniosku Zakładu nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka i zaskarżając ten wyrok w części, tj. co do punktu 1, 2 w zakresie stwierdzenia bezczynności i pkt 4 oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wniosła o uchylenie powyższego wyroku w części, tj. w zakresie punktów 1, 2 w zakresie stwierdzenia bezczynności i pkt 4 oraz o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od Zakładu na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci wydruku ze strony internetowej BIP Urzędu Miasta B. na fakty braku statusu spółki miejskiej (komunalnej) Spółki i nieuznawanie przez Gminę B. Spółki za spółkę miejską, niedysponowania majątkiem komunalnym. Ewentualnie na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie powyższego wyroku w części, tj. w zakresie punktów 1 i 2 w zakresie stwierdzenia bezczynności i pkt 4 oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na ustaleniu, iż wnioskowane przez Zakład informacje mają charakter informacji publicznych i dotyczą spraw publicznych, w związku z czym podlegają udostępnieniu przez Spółkę jako informacja publiczna oraz poprzez niedoprecyzowanie podstawy prawnej uznania, iż informacje podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 § 1 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne oraz dysponujący majątkiem publicznym, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, iż Spółka nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, gdyż takie zadania nie zostały Spółce powierzone przez Gminę B.; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu danych o obciążeniu oczyszczalni za dane o wykorzystaniu majątku podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku, iż stanowią one informację publiczną i podlegają udostępnieniu; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż Spółka dysponuje majątkiem komunalnym, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, iż Spółka jako, że nie jest gminą ani jej związkiem, a także nie jest inną gminną osobą prawną, w tym przedsiębiorstwem, o których mowa w tym przepisie, nie jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej; 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, poprzez jego błędne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, polegające na przyjęciu, iż Spółka wykonuje zadanie o charakterze użyteczności publicznej, czyli takie, którego celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, jako że zadanie to gminy wykonują m.in. poprzez powoływane spółki prawa handlowego, w sytuacji, gdy Spółka takich usług nie świadczy, gdyż zadania te nie zostały mu powierzone przez Gminę B., jak również Spółka nie została utworzona w tym ani innym celu przez Gminę B., tylko przez M. sp. z o.o. oraz B. sp. z o.o., co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, iż Spółka wykonuje zadania publiczne; 6. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i uznanie, że w sprawie występuje bezczynność Spółki, skutkujące wydaniem wadliwego orzeczenia zobowiązującego Spółkę do rozpoznania wniosku z dnia 19 grudnia 2023 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdzenia, że Spółka dopuściła się bezczynności; 7. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy skutkujące wydaniem wadliwego orzeczenia; 8. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wskazanie przez Sąd I instancji na stronie 9 uzasadnienia wyroku konkretnego sposobu załatwienia sprawy, tj. obowiązku udostępnienia informacji, co jest niezgodne ze wskazanym przepisem; 9. ewentualnie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę, iż żądane informacje mogą stanowić informacje przetworzone, a w takim przypadku koniecznym jest wykazanie szczególnego interesu publicznego, czego wnioskodawca nie uczynił, a Sąd I instancji te okoliczności pominął. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie raz jeszcze podkreśliła, że jej zdaniem nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem z oczywistych względów nie jest podmiotem z kręgu władzy publicznej, ale nie wykonuje także zadań publicznych. Spółce nie zostały powierzone jakiekolwiek zadania o charakterze publicznym, a cała działalność Spółki jest świadczona na podstawie umów cywilnoprawnych, niepodlegającym regulacjom prawa administracyjnego. Natomiast informacje dotyczące działalności Spółki, w tym te objęte wnioskiem Zakładu, stanowią informacje prywatne i nie są objęte ustawą o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji ich nieudzielenie nie może podlegać sankcjonowaniu w ramach skargi do sądu administracyjnego. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że błędnie z informacji na stronie internetowej Spółki Sąd I instancji wnioskuje, że Spółka wykonuje zadania publiczne, pomijając w szczególności brak realizacji przez Spółkę zadań z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Natomiast w ocenie strony skarżącej kasacyjnie z samego faktu realizacji określonych czynności na rzecz podmiotu realizującego zadania własne gminy na podstawie umowy cywilnoprawnej nie wynika, że określona działalność ma charakter działalności "w sprawach publicznych". Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że sam fakt, że jednostka samorządu terytorialnego (Gmina B.) pośrednio dysponuje większością głosów na zgromadzeniu wspólników Spółki nie jest wystarczający do uznania, że Spółka jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej, wbrew błędnym twierdzeniom Sądu I instancji. Strona skarżąca kasacyjnie powtórzyła, że żądane w sprawie informacje mogą mieć wartość gospodarczą, ponieważ ujawniają rozmiary działalności gospodarczej podmiotu obsługującego infrastrukturę krytyczną i z danych tych podmioty nieuprawnione mogą wyinterpretować w ten sposób informacje o zakresie i kosztach prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej. Takie informacje stanowią również element działalności biznesowej, nie zaś element działalności publicznej, a więc nie mają charakteru informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała także, że nie jest gminną osobą prawną, bowiem nie została utworzona przez gminę, ale przez odrębne spółki: M. sp. z o.o. oraz B. sp. z o.o. Strona skarżąca kasacyjnie dodała ponadto, że nawet jeśli przyjąć, (aczkolwiek w ocenie Spółki brak ku temu podstaw), że za gminną osobę prawną może zostać uznana nie tylko spółka utworzona bezpośrednio przez gminę, ale i spółka utworzona z większościowym udziałem takiej spółki, w przypadku Spółki nie jest spełniony warunek 100% udziału gminy w Spółce. Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że na podstawie decyzji Wojewody K. z dnia 1 marca 2016 r. nr WBZK.11.655.3.2.2016 K. zakwalifikowana została do tzw. obiektów podlegających obowiązkowej ochronie, a co za tym idzie zgodnie z § 11 ust.3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2010 roku w sprawie Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej w związku z aktualizacją "Jednolitego wykazu obiektów, instalacji, urządzeń i usług wchodzących w skład Infrastruktury Krytycznej z podziałem na systemy wg stanu na dzień 18.07.2017 r." uzyskała statut obiektu infrastruktury krytycznej. Infrastruktura krytyczna to, według ustawy o zarządzaniu kryzysowym systemy oraz wchodzące w ich skład powiązane ze sobą funkcjonalnie obiekty, w tym obiekty budowlane, urządzenia, instalacje, usługi kluczowe dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli oraz służące zapewnieniu sprawnego funkcjonowania administracji publicznej, a także instytucji i przedsiębiorców. W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że przekazane ewentualnie informacje, żądane w sprawie, mieszczą się w katalogu istotnych informacji na temat działań związanych z zabezpieczeniem infrastruktury krytycznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Spółki na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i wskazał, że jego zdaniem zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W ramach dwóch pierwszych zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a., co umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem o braku skuteczności obu zarzutów świadczy ich błędna konstrukcja. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że zarówno art. 151, jak i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., których naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 145 § 1 pkt 1, czy art. 146 § 1, art. 147 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W ramach omawianych zarzutów autor skargi kasacyjnej powiązał ze sobą dwa przepisy, każdy o ogólnym charakterze, które samodzielnie nie mogą stanowić podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzuty te nie mogły odnieść skutku. Niezależnie jednak od tego należy zwrócić uwagę również na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zobowiązując Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. nie stosował art. 151 p.p.s.a. określającego kompetencje Sądu w razie oddalenia skargi, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu. Nie mógł odnieść skutku także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w powiazaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a., którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje we wskazaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na stronie 9 uzasadnienia wyroku konkretnego sposobu załatwienia sprawy, tj. obowiązku udostępnienia informacji, co jest niezgodne ze wskazanym przepisem. W związku z treścią powyższego zarzutu podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga Zakładu zasługiwała na uwzględnienie. Niezrozumiałe jest zarzucanie przez autora skargi kasacyjnej zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wytycznych co do dalszego postępowania, bowiem z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika wprost, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dlatego omawiany zarzut także okazał się bezskuteczny. W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju skutecznych zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji. Przechodząc zatem do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Na podstawie czterech pierwszych zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni wskazanych w zarzutach przepisów, tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (błędnie wskazanego w skardze kasacyjnej jako art. 61 § 1 Konstytucji RP) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Treść wszystkich czterech zarzutów umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie zarzucając przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokonanie błędnej wykładni przepisów kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, co świadczy o ich nieskuteczności. W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, w związku z treścią omawianych zarzutów, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie wskazywanych w zarzutach przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji, co świadczy o ich nieskuteczności. Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak już wskazywano, świadczy ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutów dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy błędnej wykładni wskazywanych przez nią przepisów kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku Zakładu z dnia 19 grudnia 2023 r. jako dotyczącego udostępnienia informacji publicznej, jak i ocenie charakteru zadań wykonywanych przez adresata wniosku, tj. Spółkę, która doprowadziła do nieprawidłowego zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wniosku, że Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Z tych wszystkich powodów zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne. Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy art. 1 ust. 2 w związku z art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 679), poprzez "jego błędne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, polegające na przyjęciu, iż Spółka wykonuje zadanie o charakterze użyteczności publicznej, czyli takie, którego celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, jako że zadanie to gminy wykonują, m.in. poprzez powoływane spółki prawa handlowego, w sytuacji, gdy Spółka takich usług nie świadczy, gdyż zadania te nie zostały mu powierzone przez Gminę B., jak również Spółka nie została utworzona w tym ani innym celu przez Gminę B., tylko przez M. - sp. z o.o. oraz B. sp. z o.o., co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, iż Spółka wykonuje zadania publiczne". W związku z treścią powyższego zarzutu wyjaśnić należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również skutecznie prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionym zarzucie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje natomiast podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym. Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje, na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 2 w związku z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, tj. zarzutu naruszenia prawa materialnego, ponownie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, tym razem upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie charakteru zadań wykonywanych przez Spółkę. Jak już natomiast wskazywano niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Z tego powodu zarzut niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 2 w związku z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej okazał się niezasadny. Nie mógł także odnieść skutku zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i "niewzięcie pod uwagę, iż żądane informacje mogą stanowić informacje przetworzone, a w takim przypadku koniecznym jest wykazanie szczególnego interesu publicznego, czego wnioskodawca nie uczynił, a Sąd te okoliczności pominął". Podkreślenia bowiem wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonego przepisu, jedynie wtedy gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska, jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut niezastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nieskutecznym. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast w odniesieniu do wniosku dowodowego sformułowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że ze względu na konstrukcję skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie występują wątpliwości wymagające wyjaśnienia, oddalił ww. wniosek dowodowy.