III OSK 293/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 3389/21 odrzucającego skargę Fundacji [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 3389/21, odrzucił skargę Fundacji [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy [...] z dnia [...] lipca 2021 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że objęte skargą do Sądu postanowienie organu zostało wydane na podstawie art. 59 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 45 i art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162). Następnie WSA w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności w nim niewymienionych oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.) Tak ukształtowana regulacja ogranicza zatem kognicję sądów administracyjnych jedynie do spraw w niej określonych, z uwzględnieniem przepisów szczególnych. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie ani też postanowieniem kończącym postępowanie. Sąd w pełni podzielił prezentowane dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, iż postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie stanowi również aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10). Jak wskazuje się w doktrynie, akty, o których mowa w tym przepisie mają charakter władczy, choć nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, nie mają charakteru aktów stosowania prawa, ponieważ nie kształtują sytuacji prawnej indywidualnego adresata na podstawie normy prawnej, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, a ponadto dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Takiego charakteru nie sposób przypisać zaskarżonemu postanowieniu. Sąd podzielił w związku z tym stanowisko zaprezentowane w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13, zgodnie z którym postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym. Rozdział 5 tej ustawy reguluje bowiem zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, a których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy administracyjnej, wymienionej w art. 1 pkt 1-4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie rozstrzyga bowiem o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy, a jedynie może mieć wpływ na faktyczną sytuację przedsiębiorcy. Postanowienie to jest kierowane do organu i ma na celu rozstrzygnięcie, czy kontrola prowadzona przez ten organ ma być kontynuowana czy też nie. Postanowienia wydane na podstawie art. 59 ust. 7 i ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, wpływają jedynie na sytuację faktyczną (a nie prawną) kontrolowanego podmiotu. W związku z tym, dopiero wynik kontroli spowodować może wydanie rozstrzygnięcia, kształtującego uprawnienia lub obowiązki podmiotu, podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skoro zaskarżone postanowienie nie mieści się w żadnej z kategorii aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. i brak jest również przepisów szczególnych, przewidujących właściwość sądu administracyjnego we wskazanym zakresie (art. 3 § 3 P.p.s.a.), to nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Dlatego też skargę na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z powyższym postanowieniem Sądu nie zgodziła się Fundacja, która złożyła skargę kasacyjną. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i wadliwym przyjęciu, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, co w konsekwencji skutkowało odrzuceniem skargi złożonej przez Fundację z przyczyn formalnych, podczas gdy prawidłowa interpretacja i właściwe zastosowanie ww. przepisów prowadzi do wniosku, że niniejsza sprawa podlega właściwości sądu administracyjnego oraz że złożona skarga powinna zostać rozpoznana merytorycznie; 2. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez niesłuszne założenie, iż nieokreślone w punktach 1-3 powołanego przepisu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej muszą wzorować się bezpośrednio na uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa, podczas gdy ustawodawca wskazuje na szeroki katalog pojęć w nim się mieszczących, wynikających z przepisów prawa, obowiązków na skutek wydania innego aktu z zakresu administracji publicznej, a zatem powinno być nią objęte również zaskarżone przez skarżącą postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy [...] z dnia [...] lipca 2021 roku; 3. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez WSA w Warszawie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i jego rzetelnego ustalenia oraz nierozstrzygnięcie w sposób wyczerpujący okoliczności przedmiotowego postępowania poprzez uznanie, iż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, co w konsekwencji skutkowało wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi, podczas gdy podjęcie rzetelnych ustaleń oraz przeprowadzenie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego prowadziłoby do wniosku, iż niniejsza sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego, a wniesiona skarga winna zostać merytorycznie rozpoznana. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że ustawodawca w preambule do ustawy Prawo przedsiębiorców wskazał, iż ustawa ta została uchwalona ze względu na konstytucyjną zasadę wolności działalności gospodarczej, a także inne zasady konstytucyjne mające znaczenie dla przedsiębiorców i wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, w tym zasadami praworządności, pewności prawa, niedyskryminacji oraz zrównoważonego rozwoju oraz ze względu na to, że ochrona i wspieranie wolności działalności gospodarczej przyczyniają się do rozwoju gospodarki oraz do wzrostu dobrobytu społecznego, a sama ustawa powinna dążyć do zagwarantowania praw przedsiębiorców oraz uwzględniać potrzebę zapewnienia ciągłego rozwoju działalności gospodarczej w warunkach wolnej konkurencji. Dlatego też przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców z jednej strony nałożyły na organy określone obowiązki związane z przestrzeganiem ściśle określonych reguł kontroli, a z drugiej strony przyznały przedsiębiorcom konieczne środki ochrony prawnej w tym zakresie (sprzeciw, zażalenie). Przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców mają zatem za zadanie dać istotną ochronę przedsiębiorcom przed nadmierną lub niepotrzebną ingerencją organów administracji publicznej, w tym również organów kontroli – w ich działalność gospodarczą. Ochrona ta powinna posiadać realny charakter. Podnieść należy, że organy administracji publicznej mogą, a nawet powinny, prowadzić stosowne kontrole działalności przedsiębiorców, muszą to jednak czynić w granicach dozwolonych przez prawo. Powinien zatem istnieć system skutecznej kontroli, pozwalający obiektywnie stwierdzić, czy granice kontroli nie zostały przekroczone. W świetle założeń ustawy Prawo przedsiębiorców wniesienie sprzeciwu w trybie art. 59 ustawy Prawo przedsiębiorców, skutkuje wszczęciem postępowania mającym na celu ochronę praw przedsiębiorcy, które powinno zakończyć się wydaniem aktu o władczym i jednostronnym charakterze (postanowienie), podlegającym weryfikacji w administracyjnym toku instancji (zażalenie), a następnie kontroli sądowoadministracyjnej. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w praktyce do iluzoryczności uprawnień przedsiębiorców w zakresie ochrony przed nieuprawnioną ingerencją organów kontroli w ich działalność. Pozbawienie kontroli sądowej postępowań wywołanych wniesieniem sprzeciwu pozbawiłoby tę instytucję gwarancyjnego charakteru ochrony praw przedsiębiorców. W takiej sytuacji byliby oni poddani w żaden sposób nieskrępowanemu władztwu organów kontroli, które mogłyby lekceważyć obowiązki nałożone na nie w rozdziale 5 ustawy Prawo przedsiębiorców. W rozdziale tym znajdują się bowiem przepisy, które regulują zarówno sposób prowadzenia kontroli, jak i ustanawiają dla przedsiębiorcy środki ochrony prawnej co do naruszenia zasad kontroli oraz wprowadzają procedurę (wraz z odesłaniem do k.p.a.) w celu ochrony praw przedsiębiorcy. W związku z takimi założeniami ustawy Prawo przedsiębiorców, uznać należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone postanowienie nie podlega kognicji sądu administracyjnego nie jest trafne, a za słuszny należy uznać zarzut Fundacji dotyczący naruszenia przez Sąd art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powyższego wynika, że akt lub czynność podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu, dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych spełnia wymienione warunki. Po pierwsze, nie ulega wątpliwości, że postępowanie kontrolne, w ramach którego wydano zaskarżone postanowienie jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. W związku z tym zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem podjętym w postępowaniu administracyjnym. Po drugie, zaskarżone postanowienie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Pojęcie "administracji publicznej" może być rozważane w ujęciu organizacyjnym, materialnym i formalnym. Administracja publiczna w ujęciu materialnym oznacza działalność, której przedmiotem są zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej. Do wspomnianych zadań i kompetencji niewątpliwie należy zaliczyć kontrolę wykonywaną przez organ kontroli wobec przedsiębiorców. Zadania Państwowej Inspekcji Pracy zostały określone w art. 10 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1251). Wśród nich wymieniono kontrolę przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów dotyczących stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, czasu pracy, urlopów, uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem, zatrudniania młodocianych i osób niepełnosprawnych (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP). Cel kontroli, jej przedmiot, obowiązki kontrolowanego podmiotu i uprawnienia inspektorów kontroli uregulowano w Rozdziale 4 "Postępowanie kontrolne". Zatem podjęcie przez organ kontroli jest działaniem z zakresu administracji publicznej. Po trzecie, postanowienie zostało skierowane do konkretnego, indywidualnego podmiotu – Fundacji, która w żadnym zakresie nie jest podporządkowana organizacyjnie organom wydającym postanowienie. Ponadto zaskarżone postanowienie spełnia przesłankę związku z wynikającym z przepisów prawa obowiązkiem lub uprawnieniem. Chodzi tu zarówno o uprawnienie strony do złożenia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych, jak i jej obowiązku współdziałania z organem kontroli i znoszenia czynności jego inspektorów, które aktualizują się w przypadku podjęcia postanowienia o kontynuowaniu kontroli. Obowiązki te w sposób oczywisty utrudniają działalność podmiotu kontrolowanego i wpływają na jego sytuację faktyczna jak i prawną. Przedłużanie zaś czynności kontrolnych oznacza, że utrudnienia będą wiązały przedsiębiorcę w dłuższym okresie czasu. Treść postanowienia wydanego na podstawie art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców nie jest adresowana wyłącznie do organu kontroli. Adresatem tego postanowienia jest również kontrolowany podmiot, który skorzystał z przepisanych środków prawnych w przedmiocie zakwestionowania podjętych (prowadzonych) wobec niego czynności kontrolnych. Postanowienie wydane w następstwie wniesienia sprzeciwu władczo rozstrzyga o legalności działania organu kontroli wobec przedsiębiorcy. Postanowienie to przesądza czy wszczęcie lub prowadzenie kontroli następuje z naruszeniem prawa, czy też zgodnie z tym prawem, jak również rozstrzyga w przedmiocie zarzutów przedsiębiorcy o naruszeniu prawa w zakresie kontroli, czyli rozstrzyga o prawach i związanych z nimi obowiązkach, konkretnego przedsiębiorcy. A zatem postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie ma charakteru aktu wydawanego w sferze wewnętrznej administracji. Już samo przyznanie przez ustawodawcę prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych świadczy o tym, że ustawodawca założył, iż akt taki narusza sferę prawną podmiotu, któremu wskazany środek zaskarżenia przysługuje. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że zaskarżone postanowienie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można się zgodzić z Sądem pierwszej instancji, że w sprawie ma zastosowanie stanowisko NSA wyrażone w uchwale z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13. Wnioski wyprowadzone przez Sąd pierwszej instancji z zawartej w tej uchwale argumentacji nie mogły stanowić podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż WSA w Warszawie nie był związany jej treścią. Pogląd wyrażony w uchwale dotyczył bowiem wcześniejszego stanu prawnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 P.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych od postanowień wojewódzkich sądów administracyjnych. Potwierdzeniem tego jest treść uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, w myśl której art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.