III OSK 2925/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 718/18 w sprawie ze skargi E.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 11 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia stosunków wodnych i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 7 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi E.N. (dalej: skarżąca) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 11 czerwca 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Brenna z 9 kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia stosunków wodnych i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej z 10 października 1996 r. złożonego do Kierownika Urzędu Rejonowego w Cieszynie. Skarżąca zwróciła się wówczas o interwencję w związku z naruszeniem stosunków wodnych na gruncie, wyjaśniając, że na granicy działek nr ewid. [...] i [...] przebiegał naturalny jar, którym woda z pól spływała do potoku H. w B. Jar ten został w górnym odcinku zasypany przez sąsiadów. Ponadto doszło do wykonania studni na rowie odprowadzającym wodę z pól do jaru. Zmiany te skutkowały zalewaniem działki i domu skarżącej. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że 20 listopada 1996 r. zostały zawarte ugody pomiędzy J.H. i K.G. oraz między J.J. i K.G. Ugody dotyczyły położenia w granicach działek rur odwadniających, które miały odprowadzać wodę w stronę potoku H. Wójt Gminy Brenna decyzją z 24 marca 1997 r. zatwierdził ugody na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 38, poz. 230 ze zm. – dalej: Prawo wodne z 1974 r.). W konsekwencji Kierownik Urzędu Rejonowego w Cieszynie decyzją z 1 kwietnia 1997 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia stosunków wodnych i sztucznego skierowania wód wykonanymi urządzeniami na nieruchomość skarżącej. Decyzją z 19 maja 1997 r. Wojewoda Bielski utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Skarżąca oraz R.N. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Bielskiego z 19 maja 1997 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z 22 grudnia 1997 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 19 maja 1997 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 29 czerwca 1998 r. organ naczelny utrzymał w mocy własną decyzję z 22 grudnia 1997 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt IV SA 2051/98 uchylił decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 29 czerwca 1998 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z 22 grudnia 1997 r. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Minister Środowiska decyzją z 26 maja 2000 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Bielskiego z 19 maja 1997 r. Następnie Wojewoda Bielski decyzją z 10 sierpnia 2000 r. uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Cieszynie z 1 kwietnia 1997 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po zmianie stanu prawnego i wejściu ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 115, poz. 1229 – dalej: Prawo wodne z 2001 r.), postanowieniem Starosty Cieszyńskiego z 6 lipca 2006 r. sprawa została przekazana do rozpoznania Wójtowi Gminy Brenna jako organowi właściwemu w sprawie na podstawie art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. Wójt Gminy Brenna przeprowadził postępowanie, w trakcie którego dokonano oględzin terenu (6 maja 2008 r.). Podczas oględzin stwierdzono, że powyżej budynku skarżącej znajduje się studnia o głębokości 1 m, w znacznej części zapełniona wodą, co może świadczyć o wysokim poziomie wód gruntowych, a teren wokół studni jest bardzo podmokły i porośnięty roślinnością bagienną od połowy działki J.J.. Na wniosek skarżącej Wójt Gminy Brenna zawiesił postępowanie postanowieniem z 10 października 2008 r. W dniu 9 marca 2011 r. przeprowadzono kolejne oględziny terenu, stwierdzając, że położenie terenu na stoku determinuje naturalny spływ. W protokole zapisano, że w miejscu rur (peszli) położonych w celu choćby częściowego odwodnienia terenu nie stwierdzono wycieków ani płynącej wody. Położenie peszli, które odprowadzają wodę do potoku, nie spowodowało zmiany stosunków wodnych skutkujących zalewaniem nieruchomości skarżącej. Teren jest bardzo podmokły, a nad nieruchomością skarżącej znajduje się studnia chłonna. Nie stwierdzono "zamoknięcia" nieruchomości skarżącej. Decyzją z 18 kwietnia 2011 r. Wójt Gminy Brenna odmówił wydania nakazu przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, powodujących zalewanie działek nr ewid. [...]/4 i [...]/5 w B. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca. Decyzją z 6 czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gliwicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 18 kwietnia 2011 r. Wyrokiem z 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 563/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję z 6 czerwca 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję z 18 kwietnia 2011 r. Ponownie prowadząc postępowanie Wójt Gminy Brenna powołał biegłego w sprawie, przeprowadził rozprawę administracyjną i oględziny terenu przez biegłego, a także zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o przeprowadzenie kontroli w zakresie zgodności wykonanego odprowadzania wód opadowych na działkach nr ewid. [...]/1 i nr [...]/9. Decyzją z 9 kwietnia 2018 r. Wójt Gminy Brenna odmówił wydania decyzji nakazującej właścicielom działek nr ewid. [...]/2, [...]/1, [...]/11 i [...]/3 przywrócenia stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) oraz art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Decyzją z 11 czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych wymagającą wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Sąd I instancji wyjaśnił, że na działkach położonych powyżej działki skarżącej doszło do zasypania początkowej części jaru odprowadzającego wody opadowe i roztopowe z tego terenu. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21 grudnia 2011 r. właściwe organy miały precyzyjnie ustalić okoliczności związane z istnieniem i przebiegiem rowu. Następnie miały rozstrzygnąć, jaką funkcję pełnił rów z punktu widzenia stosunków wodnych, w szczególności, czy przyczyniał się do zbierania i obniżania poziomu wód. Ponadto miały ocenić, jakie są następstwa jego likwidacji, zwłaszcza w stosunku do działki skarżącej. Organ I instancji dopuścił jako dowód w sprawie opinię biegłego. Z opinii tej wynika, że częściowe zasypanie jaru i wykonanie urządzenia w postaci rur odwadniających nie zmienia kierunku odprowadzania wód i nie narusza stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Według przeprowadzonej przez biegłego analizy ukształtowania terenu, niezasypany jar w stanie nienaruszonym nie zbierałby wody napływającej ze zbocza na posesję skarżącej. Także z wcześniejszej opinii biegłego z 3 stycznia 2001 r. wynika, że wykonane odwodnienie nie ma wpływu na zalewanie posesji skarżącej. Na tej podstawie organy uznały, że w sprawie nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie, która mogłaby szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie. Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska wskazując, że opinia biegłego sporządzona po wyroku z 21 grudnia 2011 r. nie zawierała daty "mogącej bezpośrednio doprowadzić do identyfikacji na jaki dzień została przygotowana". Pośrednio tylko można wnosić, że oględziny terenu i wydanie opinii miało miejsce w 2012 r. W ocenie Sądu I instancji, można się także "zastanawiać, czy nie jest zasadny zarzut skarżącej, iż została ona przygotowana przez niewłaściwego biegłego, tj. rzeczoznawcę budowlanego (chociaż budownictwa wodno- melioracyjnego), ale czy jest to wystarczające w tej sprawie". Sąd I instancji wskazał, że przygotowana w sprawie opinia nie przedstawia stanu faktycznego aktualnego w czasie orzekania przez organ. Natomiast powoływana przez organ odwoławczy opinia biegłego została przygotowana jeszcze wcześniej (3 stycznia 2001 r.). Wprawdzie w aktach znajduje się protokół oględzin z 10 sierpnia 2017 r. stwierdzający, że sytuacja nie zmieniła się od 2012 r., ale wynika z niej jednak, że na wysokości nieruchomości skarżącej została zasypana studnia. Dodatkowo nie ustosunkowano się w żaden sposób do wniosków skarżącej o przeprowadzenie oględzin terenu w okresie zimowym, gdy są roztopy, a nie w okresie suszy, uwzględniając przy tym, że do wydania decyzji doszło dopiero w kwietniu 2018 r., czyli po upływie kolejnych kilku miesięcy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła uczestniczka postępowania M.N. (dalej: skarżąca kasacyjnie). Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego. Po pierwsze, art. 170 w związku art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez brak uwzględnienia przez Sąd I instancji stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt IV SA 2051/98. Ponadto Sąd I instancji nie ustosunkował się do kwestii naruszenia tego przepisu, pomimo, że zarzut taki został przedstawiony w skardze. Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie ustosunkowania się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy art. 227, art. 231 i art. 234 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do argumentów skarżącej dotyczących braku uwzględnienia przez organy obu instancji kwestii dotyczącej obowiązku wynikającego z art. 20 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r. polegającego na uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie w 1996 r. urządzeń wodnych w postaci rur odprowadzających wody poza naturalnym spływem. Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania "Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a.". Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że skarga kasacyjna jest w istocie skargą kasacyjną wyłącznie co do uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji i jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej podziela stanowisko prezentowane przez skarżącą. Wyrok Sądu I instancji jest zatem wyrokiem dla skarżącej kasacyjnie korzystnym. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uwzględnił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi (której granicami Sąd I instancji nie jest związany) nie oznacza obowiązku szczegółowego odniesienia się do każdego zarzutu skargi, ale obowiązek rozpoznania sprawy w granicach wyznaczonych tymi zarzutami. Tego rodzaju kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji dokonał. Sąd I instancji wskazał między innymi, że w sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2000 r. IV SA 2051/98. Jednocześnie jednak Sąd I instancji zwrócił uwagę na nieaktualność ustaleń faktycznych dokonanych po wydaniu tego wyroku, uwzględniając, że decyzja organu I instancji została wydana dopiero 9 kwietnia 2018 r. W tym znaczeniu wyrok z 4 stycznia 2000 r. nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, szczególnie w kontekście przyjętego wówczas stanu faktycznego sprawy. Zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Sąd I instancji nie odnosił się do zarzutów podnoszących naruszenie art. 20 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r., ponieważ w tej sprawie podstawę prawną decyzji stanowił art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. Z tego też samego powodu, zastosowania w sprawie nie miały art. 227 i art. 231 Prawa wodnego z 2017 r., co wynika normy intertemporalnej z art. 545 ust. 4 tej ustawy. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że przepisy te zostały powołane bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej, pomimo, że dzielą się na ustępy oraz punkty. Ponadto, norma z art. 227 ust. 1-2 Prawa wodnego dotyczy utrzymywania publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz morskich wód wewnętrznych i nie mogła mieć w tej sprawie zastosowania, niezależnie nawet od konieczności zastosowania przepisów Prawa wodnego z 2001 r. na podstawie normy intertemporalnej z art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. Dotyczy to również określonych w art. 231 Prawa wodnego z 2017 r. obowiązków właściciela śródlądowych wód powierzchniowych. Końcowo zauważyć należy, że błędnie został sformułowany wniosek procesowy, ponieważ Sądem I instancji był w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a nie w Warszawie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.