III OSK 2924/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 451/22 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego propozycji pełnienia służby oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 9 sierpnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Bd 451/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), na skutek skargi J. M. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z [...] marca 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego propozycji pełnienia służby. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] marca 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 9 oraz art. 145 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 422 ze zm; dalej: "uKAS") umorzył w całości postępowanie z wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy. Z jej treści oraz akt sprawy wynika, że organ w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2016 poz. 1948; dalej: "p.w.KAS") pismem z 18 maja 2017 r. przedstawił skarżącemu propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Bydgoszczy. Propozycja ta została przyjęta 2 czerwca 2017 r. Następnie 12 czerwca 2017 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. DIAS [...] lipca 2017 r. wydaną decyzją utrzymał w mocy przedstawioną uprzednio propozycję określającą warunki służby. W następstwie wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 15 maja 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 1141/17) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2017 r. Na skutek skargi kasacyjnej organu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 października 2019 r. (sygn. akt I OSK 4200/18) uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję z [...] lipca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] marca 2020 r. uchylił w całości przyjętą propozycję pełnienia służby z 18 maja 2017 r. i ustalił nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Bydgoszczy. Wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Bd 505/20) WSA w Bydgoszczy uchylił ww. decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 października 2021 r. (sygn. akt III OSK 4021/21) oddalił skargę kasacyjną organu od tego orzeczenia. W dalszej kolejności, skarżący pismem z 30 października 2020 r. złożył żądanie zwolnienia ze służby. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. organ uwzględnił to żądanie w oparciu o art. 179 ust. 1 pkt 10 uKAS, a stosunek służbowy został rozwiązany z upływem 14 lutego 2021 r. Wobec powyższego organ, umarzając decyzją z [...] marca 2022 r. postępowanie z wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie warunków pełnienia służby uznał, że nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki pełnienia służby. Skoro zatem skarżący został zwolniony ze służby 14 lutego 2021 r. to postępowanie w sprawie ustalenia warunków pełnienia służby stało się bezprzedmiotowe i w konsekwencji zdaniem organu podlegało umorzeniu w oparciu o art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Uchylając ww. decyzję opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Bydgoszczy uznał, że brak było podstaw do umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odwołując się do przepisów p.w.KAS, WSA zauważył, że w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Z uwagi na okoliczność, iż skarżący przyjął zaproponowaną mu propozycję, z dniem w niej wskazanym doszło do przekształcenia jego dotychczasowego stosunku służbowego w Służbie Celnej w stosunek służbowy w Służbie Celno-Skarbowej, co wynikało z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS. Ponadto Sąd meriti dodał, że ustawodawca w przepisie art. 169 ust. 4 p.w.KAS przewidział możliwość kwestionowania warunków nowej służby, a jednocześnie zakwestionowanie to nie wstrzymuje wykonania decyzji zawierającej propozycję. Dopiero decyzja wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie art. 169 ust. 4 p.w.KAS rozstrzyga w sposób ostateczny o warunkach służby i to od "dnia wskazanego w propozycji", bo taki jest okres czasowy o którym ma orzec organ odnośnie uprawnień i obowiązków funkcjonariusza - jak podkreślił to Sąd pierwszej instancji. Stąd też ustanie stosunku służbowego nie mogło spowodować bezprzedmiotowości postępowania i nadal istnieje konieczność ostatecznego rozstrzygnięcia o warunkach pełnienia służby od dnia wskazanego w propozycji. Sąd pierwszej instancji zalecił, aby organ w ponownie prowadzonym postępowaniu wydał decyzję rozstrzygającą o warunkach pełnienia służby przez skarżącego od 1 czerwca 2017 r., uwzględniając jego wykładnię przepisów prawa, a także stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 1 października 2021 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 4022/21. W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia organ zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 165 ust. 7 p.w.KAS w związku z art. 169 ust. 4 p.w.KAS oraz art. 171 ust. 1 pkt 2) p.w.KAS poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej organ drugiej instancji może orzec merytorycznie z datą wsteczną o warunkach służby osoby, która nie jest na moment orzekania funkcjonariuszem służby Celno-Skarbowej, podczas gdy decyzje o warunkach pełnienia służby mają charakter konstytutywny, mogą być skierowane tylko do podmiotu będącego funkcjonariuszem w chwili ich wydania. II. Na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: • art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób wadliwy i lakoniczny, nie zawarcie w nim żadnych rozważań prawnych na temat wpływu zwolnienia skarżącego ze służby na możliwość wydania konstytutywnej decyzji określającej warunki służby oraz brak oceny jak ta okoliczność wpływa na dotychczasowe wytyczne zawarte w wyroku NSA z 1 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4022/21, co uniemożliwia poznanie pełnego stanowiska Sądu pierwszej instancji, sformułowanie właściwych zarzutów kasacyjnych i poddanie wyroku prawidłowej kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny, • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3) k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 169 ust. 4 i ust. 6 p.w.KAS polegające na niezasadnym uchyleniu zaskarżonej decyzji wskutek uznania, iż postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy określenia warunków pełnienia służby nie jest bezprzedmiotowe w sytuacji, w której osoba do której rozstrzygnięcie ma być skierowane nie jest już funkcjonariuszem, podczas gdy decyzja określająca warunki służby może być kierowana wyłącznie do osób, które w chwili orzekania mają status funkcjonariusza (służby Celno-Skarbowej), zatem z momentem zwolnienia ze służby każde postępowanie w przedmiocie określenia warunków służby jest bezprzedmiotowe. Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie zachodzi nieważność postępowania – zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zauważyć na wstępie należy, że jeżeli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych to co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie jednak zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w ścisłym związku, bowiem od prawidłowej wykładni prawa materialnego zależy to, czy postępowanie przed organem administracji stało się bezprzedmiotowe, czy też nie, i czy wobec tego podlegało ono umorzeniu. Istota problemu dotyczy zagadnienia na jaki dzień ustalane są warunki służby, a w szczególności czy mogą być one ustalone decyzyjnie wobec osoby, która nie jest już funkcjonariuszem, jednak była nim w momencie przedstawienia jej propozycji pełnienia dalszej służby lecz zakwestionowała wskazane w niej warunki i w toku postępowania administracyjnego mającego na celu ich ustalenie zaprzestała jej pełnienia. Zauważyć należy, że analogiczny przypadek i tożsame zagadnienie prawne rozstrzygał już Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 15 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 5748/21 w odniesieniu do tego samego organu tj. Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wyrażony w nim pogląd, że fakt zaprzestania służby po przyjęciu propozycji jej pełnienia nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji określającej warunki służby w przypadku ich wcześniejszego zakwestionowania na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wynika to zresztą z analizy przepisów. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej – kontynuację (w Służbie Celno-Skarbowej), przekształcenie w stosunek pracy lub wygaśnięcie (traktowane jak zwolnienie ze służby). Z punktu widzenia okoliczności tej konkretnej sprawy znaczenie ma tylko to pierwsze rozwiązanie, które można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby (zob. uchwałę NSA z 1.07.2019 r. I OPS 1/19, ONSAiWSA 2019, nr 5, poz. 71). Natomiast zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, w przypadku przyjęcia propozycji pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej, na podstawie mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej dochodzi zatem "z dniem określonym w propozycji", w przypadku jej przyjęcia. Przyjęcie propozycji oznacza, z jednej strony, akceptację dla kontynuacji stosunku służbowego, natomiast nowe warunki służby mogą być kontestowane. Ostateczne warunki służby, przy braku odmiennej regulacji, powinny też zostać ustalone na dzień przekształcenia stosunku służbowego, niezależnie od tego, że w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 zd. drugie p.w.KAS), a złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 4, nie wstrzymuje wykonania decyzji (art. 169 ust. 5 p.w.KAS). Jest to zatem sytuacja odwrotna od tej, jaką przewiduje art. 130 § 1 i 2 k.p.a. (do stosowania k.p.a. odsyła ust. 6 art. 169 p.w.KAS). Przepis art. 169 ust. 5 p.w.KAS oznacza zatem tylko tyle, że nowy stosunek służbowy ma być kontynuowany na zaproponowanych warunkach, pomimo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a "pierwotnie" ustalone warunki służby mają charakter tymczasowy. Ostateczne warunki (ustalone na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) będą natomiast obowiązywały od dnia przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej, a zatem od dnia określonego w propozycji pełnienia służby. Odwracając niejako tezę skarżącego kasacyjnie stwierdzić należy, że z żadnego przepisu nie wynika, że ostateczne warunki służby mają być ustalane konstytutywnie, na dzień wydania decyzji rozstrzygającej o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro natomiast przepisy określają jasno datę przekształcenia dotychczasowego stosunku, w przypadku przyjęcia propozycji służby, to również ostateczne warunki tej służby powinny być – w braku odmiennych regulacji – ustalone na dzień przekształcenia dotychczasowego stosunku w nowy. Zwolnienie ze służby w Służbie Celno-Skarbowej, po przyjęciu propozycji w trybie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, a przed ostatecznym ustaleniem jej warunków, nie oznacza zatem, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe i powinno podlegać umorzeniu (art. 105 § 1 w zw. z art. 140 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). W dalszym ciągu istnieje bowiem stosunek prawny, który co do warunków służby wymaga rozstrzygnięcia na dzień przekształcenia, określony w propozycji służby. Z tego też powodu nie mają także usprawiedliwionych podstaw zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.