III OSK 2895/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. i A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. akt II SAB/Bd 28/24 w sprawie ze skargi E. M. i A. G. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mogilnie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Bd 28/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. M. i A. G. (dalej: "skarżący") na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mogilnie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: oddalił skargę w części obejmującej punkty 1, 3, 8, 9, 10, 11 wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej z 27 kwietnia 2022 r. (pkt 1) oraz odrzucił skargę w pozostałej części (pkt 2). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2022 r. E. M. i Adam G. zwrócili się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mogilnie (dalej: "organ" lub "PPIS") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuściowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania Państwa urzędu? 2. Czy Państwa urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie to dlaczego? 3. Według informacji od prof. I. P. ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania Państwa urzędu? 4. Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponowi odpowiedzialność za te ustalenia? 5. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu? 6. Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? 7. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne? 8. Za ile z nich wypłacono odszkodowanie? 9. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym? 10. W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia? 11. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności. 12. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie? Organ pismem z 4 maja 2022 r., wyjaśniwszy istotę instytucji dostępu do informacji publicznej, odniósł się do postawionych we wniosku pytań wskazując, że z uwagi na czysto medyczną i prawną wiedzę określoną w pytaniach nr 1, 8, 9, 10 i 11 wniosku dostępowego organ nie jest zobligowany do jej udzielenia. Co do zapytań o wiedzę medyczną (nr 1, 11) organ wyjaśnił, że PPIS nie ma charakteru jednostki badawczej, nie prowadzi badań klinicznych, nie ma też kompetencji, które przysługują lekarzowi. Jest to organ administracji pełniący rolę nadzorująco-kontrolną w zakresie wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych wynikających z Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 753) oraz ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2069). Odpowiedzi na te pytania może udzielić jedynie lekarz/lekarz specjalista/ekspert w określonej dziedzinie medyny; można także skorzystać z publikacji naukowych, np. opracowanej przez ekspertów do spraw szczepień "Wakcynologia" (organ podał autorów i publikator ww. publikacji naukowej). W odniesieniu do pytań nr 8, 9 i 10 organ zaznaczył, że są to pytania natury prawnej lub dotyczące odpowiedzialności cywilno-prawnej w przypadku ewentualnego wystąpienia NOP. Informacje natury czysto medycznej i prawnej nie stanowią informacji publicznej, na które obowiązek odpowiedzi ciążyłby na organie inspekcji sanitarnej. Odnosząc się do pkt 3 wniosku organ wyjaśnił, że nie dysponuje wiedzą nt. ilości wykonanych szczepień w ciągu ostatnich 5 lat u osób narodowości romskiej, czeczeńskiej czy ukraińskiej, nie gromadzi bowiem danych w tym zakresie, zatem byłby zmuszony do wystąpienia do innych placówek medycznych lub instytucji (np. ds. cudzoziemców) w celu wytworzenia odpowiedzi. PPIS stwierdził, że żądana w pozostałych pytaniach (nr 2, 4, 5, 6, 7 i 12) informacja jest informacją przetworzoną, której sporządzenie wymaga przeszukania archiwów w celu zebrania konkretnego materiału, dokonania jego analizy oraz opracowania odpowiedzi, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe, jeżeli jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ ocenił w tym kontekście, że wniosek nie ma na celu realizacji prawa do informacji, ale dodatkowe zaangażowanie pracowników organu w ramach swoistego odwetu za upomnienia związane z brakiem realizacji obowiązku szczepiennego przez wnioskodawców. W konsekwencji powyższych rozważań organ wezwał skarżących do wykazania w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpowiedzi, że zachodzi przesłanka interesu publicznego warunkująca uzyskanie wskazanej informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Do swojej odpowiedzi na wniosek PPIS załączył Komunikat Wspólny Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej i Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 23 stycznia 2020 r. w związku z deklarowanym wnioskiem o udostępnienie badań bezpieczeństwa szczepionek, przeprowadzenia wszelkich badań wykluczających przeciwwskazania u dzieci, udostępnienie szczepionek pojedynczych. Organ wskazał adres do strony internetowej, na której zapoznać można się z charakterystyką produktu leczniczego. W piśmie z dnia 4 maja 2022 r. skarżący ponownie zwrócili się o udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem z 27 kwietnia 2022 r. Organ decyzją z dnia 12 maja 2022 r., nr 139/22, odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktów 2, 4, 5, 6, 7 i 12, z uwagi na niewykazanie w zakreślonym terminie, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pismem z 6 kwietnia 2022 r. skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu w zakresie rozpoznania ich wniosku dostępowego z 27 kwietnia 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przywołanym wyrokiem z 26 czerwca 2024 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie w zakresie punktów 1, 3, 8, 9, 10, 11 wniosku skarżących oraz odrzucił skargę w pozostałej części w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że jeżeli adresat wniosku, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") dysponuje żądaną informacją publiczną, winien on zgodnie z art. 13 ust. 1 u.i.d.p. udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Żądane przez skarżących informacje dotyczyły szczepień ochronnych. Część z nich odnosiła się do zasad, sposobu i skutków realizacji programu obowiązkowych szczepień ochronnych na terenie właściwości organu (w zakresie punktów 2-8), część koncentrowała się na kwestiach wiedzy medycznej z zakresu wakcynologii (informacje żądane w punktach 1, 11 i 12), jak i wykładni przepisów prawa (informacja zażądana w punkcie 9). Zadano także pytanie dotyczące instrumentów prawnych przysługujących obywatelom związanych z dochodzeniem odszkodowań (informacja opisana w punkcie 10). W ocenie Sądu pierwszej instancji podmiot zobowiązany w piśmie z 4 maja 2022 r. udzielił odpowiedzi na wniosek dostępowy w zakresie pytań: 1, 3, 8, 9, 10 i 11 z zachowaniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Udzielone odpowiedzi Sąd uznał za wyczerpujące i w tej części skargę oddalił. W zakresie żądania opisanego w punktach 2, 4-7 oraz 12 wniosku dostępowego Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga na bezczynność organu w zakresie nie może być przedmiotem oceny sądu administracyjnego na obecnym etapie postępowania (w ramach rozpoznania skargi na bezczynność organu). Sąd podkreślił, że przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlegał rozpatrzeniu w trybie u.d.i.p. oraz czy został załatwiony przez jego adresata w prawem przewidzianej formie. Uwzględnienie skargi może polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami prawa. Tymczasem z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ w piśmie z 4 maja 2022 r. udzielił odpowiedzi na żądane w ww. punktach wniosku informacje, wyjaśniając, że o ile posiadają one walor informacji publicznej, to noszą one znamiona informacji publicznej przetworzonej. Wobec tego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ zobowiązał skarżących do wykazania w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący nie odpowiedzieli na wezwanie organu, co skutkowało wydaniem przez PPIS decyzji z 12 maja 2022 r., nr PIS.1331.5.2022, którą na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 u.d.i.p. odmówiono udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytań nr 2, 4-7 i 12 wniosku. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna od dnia 31 maja 2022 r. Sąd powołując się na uchwałę NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 wskazał zatem, że skoro w zakresie punktów 2-4-7 i 12 wniosku dostępowego skarga została wniesiona już po załatwieniu wniosku skarżących, a co miało miejsce 11 marca 2024 r., skargę na bezczynność organu należało uznać za niedopuszczalną. W tych okolicznościach merytoryczna kontrola skargi na bezczynność jest niemożliwa, a skarga jako niedopuszczalna podlegała w tej części odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarżący od powyższego wyroku wywiedli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości zarzucili orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że PPIS udostępnił skarżącym informacje publiczne zgodnie z wnioskiem skarżących, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania. Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawili argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p, poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącym informację publiczną, zgodnie z ich wnioskiem, podczas gdy w ocenie skarżących organ nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania. Zarzut ten nie mógł jednak odnieść skutku. Przechodząc do oceny powyższego zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W związku z treścią omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako zarzut niezastosowania art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, LEX 2013; wyrok NSA z 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nieskutecznym. Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie odpowiedzi organu na wniosek skarżących o udostępnienie informacji publicznej. Naruszenia ww. przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w błędnym w jej ocenie przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że organ udzielił pełnej i wystarczającej odpowiedzi na zadane przez skarżących pytania. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. okazał się niezasadny przede wszystkim z tego powodu. Należy przypomnieć, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną, jak wskazano powyżej, musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego. W realiach niniejszej sprawy w dość lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie doszło do przedstawienia argumentacji odnoszącej się do naruszenia przepisów wskazanych w treści zarzutu, która pozwoliłaby na ustalenie jednego z ustawowych sposobów naruszenia prawa, który może być kwestionowany w drodze skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał tym samym możliwości dokonania merytorycznej kontroli podniesionego zarzutu. Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie był zobligowany do odnoszenia się do kwestii odrzucenia skargi (pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku). Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie tylko nie uzasadnili, dlaczego w ich ocenie Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw (w zakresie nieobejmującym pkt 1, 3, 8-11 wniosku dostępowego) do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przepisu tego nie przywołano również w podstawach zaskarżenia. Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.